行政復(fù)議即政府自己的“行政法庭”，傳統(tǒng)的“關(guān)門審理、內(nèi)部監(jiān)督”讓老百姓頗感生分和不信任，甚至常常受到“官官相護(hù)”的質(zhì)疑。
近年來，上海持續(xù)推進(jìn)行政復(fù)議體制機(jī)制的創(chuàng)新和改革。
通過成立行政復(fù)議委員會(huì)，邀請(qǐng)非常任委員主審案件，不斷提升公信力，避嫌“官官相護(hù)”，力求讓老百姓在每一個(gè)案件中都能感受到公平正義。
非常任委員主審行政復(fù)議 避嫌官官相護(hù)
上海創(chuàng)新行政復(fù)議機(jī)制糾錯(cuò)率高達(dá)63.7%
時(shí)隔4年之后，上海市人民政府行政復(fù)議委員會(huì)很快要進(jìn)行新一輪換屆選舉，目前，相關(guān)部門正在緊鑼密鼓地多方征求意見，醞釀下一屆委員人選。
上海市人民政府行政復(fù)議委員會(huì)舉行案件審議會(huì)
受各方面因素的影響，長期以來老百姓對(duì)行政復(fù)議尚存陌生甚至是抱有不信任感。特別是傳統(tǒng)的行政復(fù)議“關(guān)門審理、內(nèi)部監(jiān)督”，往往被認(rèn)為是官官相護(hù)，導(dǎo)致很多可以通過行政復(fù)議在政府系統(tǒng)內(nèi)迅速處理的行政爭議，一遍遍到法院打官司,大大增加了問題解決的成本，原本是公平正義最后一道防線的法院，卻屢屢在最前面沖鋒陷陣。
成立行政復(fù)議委員會(huì)，大量吸收高校法學(xué)專家、律師和實(shí)務(wù)部門專家作為非常任委員參加，并由其主審行政復(fù)議案件，正是為破解行政復(fù)議上述難題所提出的“上海方案”。
復(fù)議糾錯(cuò)不留情
“到醫(yī)院調(diào)查取證的記錄不清楚”“投訴卻按信訪處理，只給回信，沒有實(shí)際行動(dòng)”“調(diào)查過程和結(jié)果沒有全面反映”……
在上海市人民政府行政復(fù)議委員會(huì)近日舉辦的一場行政復(fù)議案件審議會(huì)上，委員們對(duì)于作為被申請(qǐng)人的上海市醫(yī)保局處理市民投訴的行為，毫不留情地進(jìn)行批評(píng)。這也是上海市醫(yī)保局成立后，其案件首次被提交行政復(fù)議委員會(huì)審議。
案審會(huì)上復(fù)議委員會(huì)委員提出意見
“現(xiàn)在很多行政機(jī)關(guān)害怕上復(fù)議委員會(huì)�！鄙虾Ｊ兴痉ň中姓䦶�(fù)議處處長趙德關(guān)說。
據(jù)介紹，每一場復(fù)議委員會(huì)都會(huì)有7-9名委員參與審議，其中1/3為常任委員，2/3為非常任委員。這些非常任委員主要是高校學(xué)者、律師及其他實(shí)務(wù)部門專家，他們對(duì)復(fù)議案件的相關(guān)知識(shí)充分熟悉和了解。
2011年9月，上海市政府決定開展行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)，以專業(yè)性、代表性、均衡性為原則，面向高校、律協(xié)和實(shí)務(wù)部門招募非常任委員，浙江大學(xué)法學(xué)院教授章劍生就是從那時(shí)開始擔(dān)任非常任委員的。
第一屆上海市人民政府行政復(fù)議委員會(huì)成立大會(huì)留影
擔(dān)任非常任委員之后，他每年都參與審理行政復(fù)議案件，他告訴記者，委員在案件審議會(huì)議上就案件發(fā)表自己的意見，并和其他與會(huì)委員當(dāng)場就案件處理舉手表決。他的意見有的被采納，有的沒有被采納，但都是按照少數(shù)服從多數(shù)的規(guī)則決定最終審議意見的。通過公開審議、民主表決，“我的意見還是獲得了應(yīng)有的尊重”。
上海浦棟律師事務(wù)所合伙人孫志祥也是復(fù)議委員會(huì)非常任委員。孫志祥于2013年8月進(jìn)入上海市人民政府行政復(fù)議委員會(huì)，其中，2017年11月3日由她主持的一場行政復(fù)議案件審議會(huì)，令她至今記憶猶新。
上海浦棟律師事務(wù)所合伙人孫志祥主審行政復(fù)議案件審議會(huì)
這是一個(gè)由司法鑒定投訴處理引發(fā)的行政復(fù)議案件，患者投訴司法鑒定機(jī)構(gòu)偽造鑒定材料以及故意作出虛假鑒定。
通過仔細(xì)審閱案卷，她分析“偽造”“虛假”的法律構(gòu)成要件，最終認(rèn)定鑒定機(jī)構(gòu)雖然存在做法不嚴(yán)謹(jǐn)、審核不仔細(xì)等不規(guī)范問題，但并不能構(gòu)成法律意義上的“偽造”“虛假”。
“據(jù)此，我建議維持司法鑒定投訴處理答復(fù)，行政復(fù)議委員會(huì)經(jīng)評(píng)議，最終采納了我的意見�！睂O志祥說，自己在行政復(fù)議中能夠做到不偏不倚，沒有任何預(yù)設(shè)立場看待問題，從法律角度提供專業(yè)建議，而這些建議在案審會(huì)中也都會(huì)得到尊重，并予以考慮。
上海市司法局行政復(fù)議處處長趙德關(guān)匯報(bào)案件
據(jù)悉，每場案審會(huì)前，行政復(fù)議工作人員都會(huì)詳細(xì)調(diào)查，形成案件事實(shí)以及需要審議的事項(xiàng)目錄，事先寄給參會(huì)委員，并在案審會(huì)上當(dāng)面匯報(bào)。
復(fù)議委員會(huì)按照“一人一票、多數(shù)票決”的原則進(jìn)行決議，一些專業(yè)性較強(qiáng)、社會(huì)較為關(guān)注的案件也會(huì)交由非常任委員擔(dān)任主持人，復(fù)議結(jié)果完全不受行政機(jī)關(guān)左右。
緊抓要案提效率
“并非所有復(fù)議案件都上會(huì)審議，行政復(fù)議本質(zhì)上還是政府內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督，公平和效率必須兼顧，這個(gè)大前提不能丟�！壁w德關(guān)介紹說，復(fù)議委員會(huì)堅(jiān)持把主要精力集中在重大、復(fù)雜、疑難和新型案件上，一般案件仍然按照常規(guī)程序，由行政復(fù)議工作人員負(fù)責(zé)審理。
他提供了如下一組數(shù)據(jù)：行政復(fù)議處每年進(jìn)入實(shí)質(zhì)審查的各類行政復(fù)議案件500余件，其中既有領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注、百姓關(guān)心的重大案件，也有家長里短的普通案件。而市政府行政復(fù)議委員會(huì)自2011年10月成立以來，共審議各類重大、復(fù)雜疑難及新類型案件55件，但這55件案件中，作出維持系爭行政行為決定的僅28件，撤銷8件，確認(rèn)違法6件，駁回5件，撤回申請(qǐng)終止7件，共制發(fā)行政復(fù)議建議書14件。
他當(dāng)場算了一筆賬，凡是上會(huì)案件，糾錯(cuò)率高達(dá)63.7%。
上海市司法局行政復(fù)議處實(shí)地調(diào)查案件
“設(shè)立行政復(fù)議委員會(huì)，就是要通過專家和社會(huì)參與，對(duì)重大、復(fù)雜疑難、新類型這類標(biāo)桿性案件進(jìn)行審議，幫助行政復(fù)議機(jī)關(guān)客觀、全面、專業(yè)處理行政爭議，既保證點(diǎn)上案件的解決，又能兼顧面上問題的發(fā)現(xiàn)，進(jìn)而推動(dòng)行政機(jī)關(guān)整體依法行政水平的提高。”趙德關(guān)說。
2012年，行政復(fù)議委員會(huì)在審議一起案件中發(fā)現(xiàn)，很多文件中兼有政府信息和黨委信息，如何公開有待明確。當(dāng)時(shí)無論是2008年頒布的《中華人民共和國政府信息公開條例》還是《上海市政府信息公開規(guī)定》都沒有包含此類情況。
委員們一致建議研究黨政混合信息公開制度，最終復(fù)議機(jī)關(guān)和信息公開主管單位聯(lián)合起草，由上海市委辦公廳和市政府辦公室聯(lián)合發(fā)文，在全國首推黨政混合信息公開制度，按照“以公開為原則，不公開為例外”的原則，切實(shí)保障了社會(huì)公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。
此外，通過案審會(huì)不僅解決個(gè)案問題，還就制度問題向相關(guān)行政機(jī)關(guān)制發(fā)復(fù)議建議書。
比如，在某健康管理公司不服衛(wèi)生計(jì)劃生育部門行政處罰決定案件的審理中，案審會(huì)的委員們發(fā)現(xiàn)對(duì)健康咨詢領(lǐng)域的行政管理還存在一定的模糊和空白，最后在個(gè)案糾錯(cuò)的同時(shí)，案審會(huì)建議向被申請(qǐng)人制發(fā)復(fù)議建議書，督促其完善相關(guān)管理制度，厘清市場主體的行為規(guī)范與監(jiān)管部門的監(jiān)管責(zé)任。
上海市委副書記、市長應(yīng)勇在市政府行政復(fù)議委員會(huì)第四次全體會(huì)議上指出：“每個(gè)行政復(fù)議案件審議，既是對(duì)政府部門依法行政水平的一次審視，也是對(duì)政府依法行政制度建設(shè)的一次檢驗(yàn)。復(fù)議委員會(huì)堅(jiān)持個(gè)案審議與面上監(jiān)督相結(jié)合，在個(gè)案審議、糾錯(cuò)止偏的基礎(chǔ)上，發(fā)現(xiàn)、總結(jié)依法行政中存在的制度問題，找根源、提對(duì)策,有力地推動(dòng)了我們建章立制，完善依法行政制度體系，行政復(fù)議的倒逼機(jī)制作用得到了有效發(fā)揮。”
為復(fù)議插上兩翅
近年來，按照國家層面要求，不少地區(qū)都在推進(jìn)行政復(fù)議體制改革，改革的一項(xiàng)重點(diǎn)工作是集中行政復(fù)議權(quán)，改變行政復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置、案件和人員過于分散的問題。
據(jù)了解，當(dāng)前的行政復(fù)議屬于“條塊結(jié)合”的管轄模式，當(dāng)百姓遇到行政投訴問題，既可向上一級(jí)行政主管部門申請(qǐng)復(fù)議，也可向本級(jí)人民政府申請(qǐng)。
上海市現(xiàn)在共有99個(gè)復(fù)議機(jī)關(guān)，在市級(jí)層面，市政府和39家委辦局均具有復(fù)議職能；在區(qū)級(jí)層面，16個(gè)區(qū)政府和30余家公安機(jī)關(guān)也有復(fù)議職能。
這就不可避免地導(dǎo)致復(fù)議權(quán)分散，在一些基層行政復(fù)議機(jī)關(guān)，行政復(fù)議資源分散、案件與人員配置不合理、案件審理方式陳舊、公信力低等問題仍然存在。
有鑒于此，上海市在2014年就在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)實(shí)行集中行政復(fù)議權(quán)制度，2016年又?jǐn)U大到整個(gè)浦東新區(qū)的城市管理領(lǐng)域。在上述范圍內(nèi)發(fā)生的行政復(fù)議案件，市級(jí)主管部門不再行使行政復(fù)議權(quán)，改由上海市人民政府和浦東新區(qū)人民政府根據(jù)職責(zé)分工行使復(fù)議權(quán)，做到“統(tǒng)一受理、統(tǒng)一審理、統(tǒng)一決定、統(tǒng)一應(yīng)訴”。
在這項(xiàng)工作推進(jìn)之初，就將集中行政復(fù)議權(quán)與行政復(fù)議委員會(huì)制度相結(jié)合。上海市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定的《中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》第五十五條明確規(guī)定，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)實(shí)行相對(duì)集中行政復(fù)議權(quán)制度，重大、復(fù)雜、疑難的行政復(fù)議案件應(yīng)當(dāng)由行政復(fù)議委員會(huì)審議。
2016年，上海的行政復(fù)議委員會(huì)制度探索榮獲中國政法大學(xué)法治政府研究院和中國行政法學(xué)研究會(huì)舉辦的第四屆“中國法治政府獎(jiǎng)”。
此后，上海又在實(shí)踐中探索了兩項(xiàng)創(chuàng)新:一是申請(qǐng)審議權(quán)，當(dāng)事人可以提請(qǐng)將其案件交由案審會(huì)審議；二是選擇委員權(quán)，借鑒仲裁制度，當(dāng)事人有權(quán)在現(xiàn)任復(fù)議委員會(huì)非常任委員中挑選一名委員參加案審會(huì)審議。
在2018年8月召開全國行政復(fù)議體制改革座談會(huì)上，與會(huì)的專家和實(shí)務(wù)部門均贊同集中復(fù)議權(quán)，將“條塊結(jié)合”的管轄模式轉(zhuǎn)變?yōu)閺?fù)議職能集中由塊上的一級(jí)政府行使；考慮到這將進(jìn)一步加大政府的行政復(fù)議受案壓力和法律風(fēng)險(xiǎn)，配套設(shè)立行政復(fù)議委員會(huì)顯得尤為重要。
趙德關(guān)還透露，行政復(fù)議職責(zé)集中以后，隨著行政復(fù)議案件和行政爭議的高度集中，行政復(fù)議委員會(huì)就像“專家門診”一樣充分發(fā)揮其診治疑難雜癥的功能�！靶姓䦶�(fù)議委員會(huì)與集中復(fù)議權(quán)相結(jié)合，行政復(fù)議就像插上了兩個(gè)翅膀，可以大大提升其在保障群眾利益、監(jiān)督行政權(quán)力、解決行政爭議方面的能級(jí)，真正成為解決行政爭議的主渠道，實(shí)現(xiàn)中央將行政爭議化解在基層、化解在初發(fā)階段、化解在政府系統(tǒng)內(nèi)部的目標(biāo)要求�！�
來源：上海市司法局 責(zé)任編輯：楊少偉
