日月其邁，歲律更新！
打開2020年的畫卷，這是極為不平凡的一年，既有驚心動魄的風(fēng)云突變，又有豪情萬丈的砥礪前行。
這一年，世紀(jì)疫情和百年變局交織，以習(xí)近平同志為核心的黨中央變局中登高望遠(yuǎn)，紛擾中洞悉大勢，帶領(lǐng)全黨全國各族人民迎難而上、攻堅克難，在極不尋常的年份創(chuàng)造了極不尋常的輝煌，交出了一份人民滿意、載入史冊的答卷。
這一年，在中央全面依法治國工作會議上，習(xí)近平法治思想第一次系統(tǒng)、全面地展現(xiàn)在世人面前。這一指導(dǎo)思想，在新時代波瀾壯闊的治國理政實踐中應(yīng)運而生，必定在歷史的坐標(biāo)系中留下特殊而重要的印記。
這一年，檢察機(jī)關(guān)堅持理念先行、自覺用習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想指導(dǎo)履職，全面貫徹習(xí)近平法治思想，堅持為大局服務(wù)、為人民司法。適應(yīng)犯罪結(jié)構(gòu)變化，落實少捕慎訴慎押司法理念；推動依法防控疫情，主動服務(wù)打好三大攻堅戰(zhàn)；“一個不放過、一個不湊數(shù)”推進(jìn)掃黑除惡專項斗爭；深刻領(lǐng)會“六穩(wěn)”“六�！标P(guān)鍵是保企業(yè)穩(wěn)就業(yè)、細(xì)化助企紓困檢察舉措，平等保護(hù)民營經(jīng)濟(jì)；將心比心落實群眾信訪件件有回復(fù)；公益訴訟檢察構(gòu)建公益保護(hù)“中國方案”。
這一年，檢察機(jī)關(guān)堅持向改革要動力，注重強(qiáng)化系統(tǒng)觀念、強(qiáng)基導(dǎo)向，跳出檢察看檢察的“案-件比”正起著“綱舉目張”作用、以潤物細(xì)無聲的形式產(chǎn)生著“溢出效應(yīng)”……
這是最高檢黨組列出的一道數(shù)學(xué)公式，表面上看是一道普通的函數(shù)題，當(dāng)我們搞清楚分子分母的關(guān)系，它就變成了一道思考題、哲學(xué)題、管理題，就不是一道數(shù)學(xué)題，更不是一個簡單的考評指標(biāo)，它包含富有“時代內(nèi)涵”的司法理念，代表的是全新的檢察實踐、檢察思維、檢察智慧。
這個公式中，“G”是人民群眾在每一個司法案件中的“感受”；“A”是指發(fā)生的具體“案子”；“J”是指這些具體的“案子”進(jìn)入司法程序后所經(jīng)歷的有關(guān)訴訟環(huán)節(jié)統(tǒng)計出來的“件”�！癆”與“J”之比，就是這個公式的名字，謂之“案-件比”。
2020年1月9日，最高人民檢察院正式印發(fā)了《檢察機(jī)關(guān)案件質(zhì)量主要評價指標(biāo)》,隨之，以“案-件比”為核心的案件質(zhì)量評價指標(biāo)體系進(jìn)入大眾視野。
最高檢案管辦負(fù)責(zé)人清楚記得，那是2018年11月的一個下午，他們接收了一道辦公廳秘書處轉(zhuǎn)達(dá)的“密電”，核心內(nèi)容是“從統(tǒng)計、檢察辦案管理來看，同一個‘案子’，刑事、民事、行政、公益訴訟業(yè)務(wù)是怎么計算工作量、案件數(shù)的？能不能用老百姓的一個‘案子’與統(tǒng)計、管理出來的‘案件’相對比，形成個‘案與件’的對比關(guān)系？”對于這個問題的思考，就是“案-件比”的由來。
“案-件比”不僅是觀測、評價檢察機(jī)關(guān)辦案運行態(tài)勢的重要依據(jù)，也是反映辦案環(huán)節(jié)是否做到極致、衡量辦案質(zhì)效、彰顯新發(fā)展理念“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的綠色指標(biāo)。如何把“案”與“件”的對比關(guān)系測算出來，是建立以“案-件比”為核心的案件質(zhì)量評價指標(biāo)體系的關(guān)鍵一步。
考慮到檢察機(jī)關(guān)在刑事案件辦理過程中參與的環(huán)節(jié)更多，案管辦決定先以刑事檢察的審查逮捕、審查起訴工作為突破口，以2014年至2018年11月為時間段，分為審查逮捕和審查起訴，將所有法定辦案流程納入其中，2018年12月24日形成了一個專項報告。經(jīng)過測算，2018年全國檢察機(jī)關(guān)審查逮捕、審查起訴的“案-件比”為1:1.895。觀測的基準(zhǔn)即受理的“案”數(shù)為133.8萬余件，1:1.895意味著司法統(tǒng)計中多辦出119.7萬“件”，也意味著程序、人力、司法資源更多的占用、付出，每多一“件”，當(dāng)事人往往就無形中累積一次負(fù)面感受。
經(jīng)過反復(fù)測算，2019年2月第二份刑事檢察“案-件比”測算報告出爐。隨之召開的全國電視電話會議上，最高檢通報了各地的“案-件比”，如“一聲春雷”驚醒夢中人，各省級院檢察長們坐不住了。
分析發(fā)現(xiàn)，實踐中用退回補(bǔ)充偵查換取辦案期限“假退查、真延期”的現(xiàn)象仍然存在；有的檢察官沿用慣有的辦案模式，個別、次要的事實、證據(jù)問題也簡單、輕松地退回公安機(jī)關(guān)補(bǔ)充偵查，導(dǎo)致訴訟時長拉大、積案增多。
解剖“案-件比”最高的省份發(fā)現(xiàn)，其退查率赫然位列全國第一，這份數(shù)據(jù)讓鎖定“蛇打七寸”管理目標(biāo)的最高檢黨組對改革方向更為明確、也更加堅定。為了更加嚴(yán)謹(jǐn)科學(xué)，案管辦先后2次征求各業(yè)務(wù)廳(室)意見、7次起草專項報告報最高檢黨組、3次概算全國檢察機(jī)關(guān)審查逮捕、審查起訴“案-件比”，最終確定，在老百姓一個“案子”基礎(chǔ)上，檢察環(huán)節(jié)可統(tǒng)計為多個“案件”的15項辦案業(yè)務(wù)活動是：對不捕案件的復(fù)議、對不捕案件的復(fù)核、對逮捕（不捕）案件的申訴、對不起訴案件的復(fù)議、對不起訴案件的復(fù)核、對不起訴案件的申訴、一次退回補(bǔ)充偵查、二次退回補(bǔ)充偵查、一次延長審查起訴期限、二次延長審查起訴期限、三次延長審查起訴期限、撤回起訴、法院退回、建議延期審理和國家賠償。
“案-件比”的理想狀態(tài)是1:1，這15項辦案業(yè)務(wù)活動不也是合法的嗎？增加進(jìn)來為什么就“不理想了”？“案-件比”的價值恰恰就在于體現(xiàn)辦案的質(zhì)量和效率，就在于揭示出辦案數(shù)量和工作量之間的內(nèi)在關(guān)系。比如，一個故意殺人犯罪案件，要經(jīng)過公安機(jī)關(guān)偵查→檢察機(jī)關(guān)批捕→檢察機(jī)關(guān)起訴→法院判決有罪，被告人認(rèn)罪服判不上訴，檢察機(jī)關(guān)不抗訴，案件訴訟終結(jié)，從形式上看，綜合公檢法“案-件比”為1:4，但這些都是不可避免的必經(jīng)的法定環(huán)節(jié)，不需作為“件”疊加計算，公檢法各自已做到最佳、理想狀態(tài)，“案-件比”各為1:1。
但記者了解到，現(xiàn)實很骨感。全國檢察機(jī)關(guān)的實測“案-件比”，2018年為1:1.895。細(xì)究之下，僅退回補(bǔ)充偵查和延長審查起訴期限兩類，就合計占到了刑事檢察15項業(yè)務(wù)活動總數(shù)的90%以上！這也是各地為降低“案-件比”狠抓“二退三延”程序是否存在空轉(zhuǎn)的根源所在。
最高檢第一檢察廳廳長苗生明對記者講述了十多年前一起因輕傷害不起訴引起的國家賠償案（這是當(dāng)年他到北京市石景山區(qū)人民檢察院任職后主持召開第一次檢委會時研究的案件），也許讓我們理解起來更直觀。
2008年2月25日19時許，被告人李某因瑣事與被害人岳某發(fā)生爭執(zhí)，雙方在互毆過程中李某將岳某摔倒，致岳某左肩關(guān)節(jié)外側(cè)端骨折，經(jīng)法醫(yī)鑒定為輕傷。同年5月25日，李某因涉嫌故意傷害罪被刑事拘留，于6月6日被逮捕；6月30日，移送檢察院審查起訴。后來分別退回公安機(jī)關(guān)補(bǔ)充偵查二次、三次延長審查起訴期限、兩次向檢察委員會報告后于次年1月7日向法院提起公訴；法院公開審理后認(rèn)為該案認(rèn)定李某犯故意傷害的證據(jù)不足，檢察院將該案撤回起訴，并作出存疑不起訴處理，將犯罪嫌疑人釋放；后李某請求檢察院依法確認(rèn)并給予賠償。經(jīng)檢察院研究，決定賠償李某被羈押期間共計384日的人身自由損害賠償金，折合人民幣4萬余元。
說千道萬，不如一案。這樣一個輕傷害案件歷經(jīng)二退三延、起訴后經(jīng)過審理階段又撤回起訴、作出不起訴、繼而啟動國家賠償程序，當(dāng)事人一個“案子”，經(jīng)歷這一系列法定因而也是“合法”的辦理過程，至少辦成了七件，不當(dāng)羈押384日。
如果我們用當(dāng)下的“案-件比”來觀察，該案司法成本畸高、程序反復(fù)空轉(zhuǎn)、不當(dāng)羈押、執(zhí)法理念滯后等問題一一浮出水面。最高檢深化司法改革，自我加壓、自我承壓“案-件比”的提出意義非同尋常。
2020年全國兩會上，最高檢工作報告中首次提出“案-件比”，最高人民檢察院檢察長張軍向出席會議的代表委員們介紹“案-件比”相關(guān)情況
實踐是檢驗真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)。我們回溯歷史的時候，會發(fā)現(xiàn)人們描摹改革大河浩蕩時總用“不是一蹴而就”來形容，這是因為每一項重大改革的確充滿曲折與坎坷，面臨各種博弈與平衡。
曾幾何時，由于退補(bǔ)退查以及發(fā)回重審沒有時間次數(shù)限制，原本應(yīng)該維護(hù)司法正義的程序，淪為上下級司法機(jī)關(guān)、相關(guān)司法部門之間的“拉抽屜”。如河北省那起歷經(jīng)10次審理判決、7年7次發(fā)回重審的普通刑事案件（曾被媒體報道為“史無前例”），再如呼格吉勒圖、聶樹斌等一系列冤假錯案或者重大疑案中，老百姓看到的是“死循環(huán)”。
北京大學(xué)教授陳永生曾在《冤案的成因與制度防范——以趙作海案件為樣本的分析》里談到，在趙作海案件中，經(jīng)過第一次退回補(bǔ)充偵查，仍然事實不清，證據(jù)不足，檢察機(jī)關(guān)沒有做疑罪不起訴的決定；經(jīng)過第二次退回補(bǔ)充偵查，仍然事實不清，證據(jù)不足，檢察機(jī)關(guān)依然沒有做疑罪不起訴的決定，而是要求公安機(jī)關(guān)繼續(xù)偵查，直至查清犯罪事實。
浙江大學(xué)教授王敏遠(yuǎn)向記者介紹，1996年刑事訴訟法修改很重要的成果之一就是限定了補(bǔ)充偵查的次數(shù)，規(guī)定“補(bǔ)充偵查以二次為限”，同時刪除了人民法院“可以退回人民檢察院補(bǔ)充偵查”這一項。這些內(nèi)容的修改，根本目的就是解決兩個問題：一是保障被告人獲得及時審判權(quán)（避免檢法就是否需要“補(bǔ)充偵查”意見分歧而導(dǎo)致案件訴訟進(jìn)程受阻，往往陷入久拖不決）；二是解決審判職能的回歸問題。此外，這個修改，還有助于推動解決我國刑事訴訟中長期存在的程序倒流、反復(fù)問題。
據(jù)了解，2012年刑事訴訟法修改討論“白熱化”前期，有人曾提出再次恢復(fù)“在審判階段退回補(bǔ)充偵查”的規(guī)定，時任全國人大常委會法制工作委員會副主任郎勝態(tài)度很堅決，“決不能開歷史的倒車”。今年2月10日記者電話采訪郎勝時，他說，這其實是從程序上對疑罪從無原則的保障，在案件已經(jīng)提起公訴后，法院不應(yīng)再要求檢察機(jī)關(guān)退回補(bǔ)充偵查。中南財經(jīng)政法大學(xué)副校長姚莉進(jìn)一步解釋其主旨“就是要求檢察機(jī)關(guān)不能帶病起訴，法院勇于判決無罪，司法機(jī)關(guān)要有擔(dān)當(dāng)”。
“案件‘拉抽屜’久拖不決，人又一直被羈押，這實際上是對嫌疑人的權(quán)利造成侵害，每一次修改都體現(xiàn)了時代的進(jìn)步！”中國政法大學(xué)教授陳光中表示。
從退回補(bǔ)充偵查“時間無限制”到“限定兩次”，以及2012年對二審發(fā)回重審次數(shù)的規(guī)定，我們看到，隨著中國改革開放40多年的滄桑巨變，刑事訴訟法就像一支高敏溫控計，留下對中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展變化及時回應(yīng)的精準(zhǔn)刻度。我們在梳理中隨時可以感受到時代脈搏的律動以及法治洪流的勢不可擋，也由此看出，很多司法理念的改變和司法政策的調(diào)整，都是基于制度設(shè)計者對于司法實踐中出現(xiàn)的一系列冤假錯案產(chǎn)生的成因深刻分析后而得。
最高檢在新時代提出“案-件比”不是憑空想象出來的,它來源于對時代背景的深刻分析，蘊含了“案子”與“案件”、程序公正與實體公正、依法辦案與案結(jié)事了、治標(biāo)與治本、整體質(zhì)效與素質(zhì)能力等關(guān)系的司法規(guī)律。不論哪個國家、什么性質(zhì)的案件，“案”與“件”都是“源”與“流”的關(guān)系。司法機(jī)關(guān)辦案要保證“流”得清、“流”得快，必須力求不分“流”、少分“叉”。
訴訟環(huán)節(jié)越多冤錯風(fēng)險越大，程序空轉(zhuǎn)、“案件虛胖”，不僅增加訴累也浪費司法資源。法學(xué)界的一位權(quán)威人士表示，“案-件比”不僅能戳破司法的泡沫更能擠出司法的水分，是一個外行看熱鬧、內(nèi)行看門道的“創(chuàng)新之舉”。
全國人大監(jiān)察和司法委員會副主任委員徐顯明認(rèn)為，“案-件比”是執(zhí)法司法辦案理念、制度、機(jī)制的重大創(chuàng)新，找到了長期以來困擾執(zhí)法司法辦案工作中如何統(tǒng)籌辦案數(shù)量、質(zhì)量、效率、效果的撬點。
全國人大代表、遼寧大學(xué)副校長楊松教授認(rèn)為，“案-件比”需要系統(tǒng)論的方法來實現(xiàn)，契合了習(xí)近平法治思想和新時代司法理念，增強(qiáng)了人民群眾的司法獲得感，更是對國家治理的貢獻(xiàn)。
在中國法學(xué)會學(xué)術(shù)委員會主任張文顯看來，“案-件比”的管理改革看起來是一個技術(shù)性的問題，是一個統(tǒng)計學(xué)的問題，但其核心價值是以人為本、司法文明、檢察為民。通過這樣一種管理改革，倒逼檢察人員轉(zhuǎn)變司法理念，體現(xiàn)了把人民群眾的利益放在首位的要求，反映出新時代檢察理念的一個重大轉(zhuǎn)變。
2019年、2020年業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)顯示，部分存在水分的業(yè)務(wù)活動數(shù)量應(yīng)聲而降。2019年刑事檢察“案-件比”為1:1.87，“件”同比下降0.02，減少了約3萬個不必要的辦案環(huán)節(jié)；2020年，全年刑事檢察“案-件比”為1:1.43，在受疫情影響、辦案工作一度延遲的情況下，“件”同比下降0.44，相當(dāng)于減少了41.2萬個程序環(huán)節(jié)和統(tǒng)計中的“案件”。
全國人大代表、中國社會科學(xué)院大學(xué)教授馬一德評價，檢察機(jī)關(guān)通過研判“案”與“件”，為完善司法管理和社會治理提供了“晴雨表”。
隨著“案-件比”嫩芽出土的巨大拱力，檢察機(jī)關(guān)不僅卓有成效地減少了大量不必要的辦案環(huán)節(jié)，而且貫徹少捕慎訴理念，近年來不捕不訴率明顯上升，而同期公安機(jī)關(guān)對不捕不訴的復(fù)議復(fù)核反在下降，2020年同比下降了40.2%，說明檢察機(jī)關(guān)不捕不訴案件釋法說理工作在逐步加強(qiáng)，也從側(cè)面反映出案件質(zhì)量的穩(wěn)步提升。“案-件比”使檢察機(jī)關(guān)與監(jiān)察、偵查、審判機(jī)關(guān)之間的溝通互動更加有效，銜接配合與監(jiān)督制約更加有力。
2020年1月18日，全國檢察長會議在京召開，最高人民檢察院黨組書記、檢察長張軍指出要加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)自身建設(shè)，同步構(gòu)建起科學(xué)高效的檢察管理體系，把“案-件比”落到檢察機(jī)關(guān)、把責(zé)任落實到檢察官
張軍的辦公桌上放著一張最高檢某位領(lǐng)導(dǎo)去某省調(diào)研閱卷時復(fù)印的一頁退查法律文書，上面只有一行字“該案事實不清證據(jù)不足，退回補(bǔ)充偵查”。難以想象，這就是業(yè)內(nèi)熟悉的“補(bǔ)充偵查提綱”，而且這不是個別現(xiàn)象。據(jù)悉，這個提綱讓張軍在各種會議上當(dāng)作“反面教材”去講，“你辦的案子是他人的人生，為何退補(bǔ)、應(yīng)該怎么補(bǔ)查是否應(yīng)該釋法說理？就這一行字，你要準(zhǔn)備退查幾次？！”
2020年，最高檢明確提出要牢固樹立檢察官客觀公正立場，寧失不經(jīng)、不傷無辜，聯(lián)合公安部印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范補(bǔ)充偵查工作的指導(dǎo)意見》，完善退補(bǔ)法律文書質(zhì)量保障機(jī)制，在補(bǔ)充偵查提綱的制作上狠下功夫，真正履行好檢察官在刑事訴訟中指控證明犯罪的主導(dǎo)責(zé)任。
法治建設(shè)既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病。2020年10月14日，在“全國基層檢察院建設(shè)工作會議”上，業(yè)界看好的“案件編號終身制”第一次亮相。案件有了“身份證”，意味著未來不管經(jīng)歷多少層級、多少環(huán)節(jié)、一號到底，責(zé)任分明、可追、能溯，讓司法責(zé)任制真正“長出牙齒”。
東衛(wèi)律師事務(wù)所主任郝春莉評價，“最高檢注重源頭治理的改革決心讓人非常震撼。一案一檔，基層檢察機(jī)關(guān)擔(dān)負(fù)起辦好群眾身邊案件的政治責(zé)任、社會責(zé)任和法律責(zé)任，對于提升辦案水平具有治本功能”。
讓最高檢黨組始料不及的是，“案-件比”作為風(fēng)向標(biāo)放在考評體系里后，與最初提出“認(rèn)罪認(rèn)罰適用率70%”目標(biāo)一樣，也出現(xiàn)了不同聲音，有些人看到績效考評的“指揮棒”就以為僅僅是一個數(shù)字的量化，想當(dāng)然認(rèn)為降低比例又是在“下指標(biāo)”、把理想狀態(tài)絕對化、違背司法規(guī)律；有的基層院為了數(shù)據(jù)好看，搞各種變通，必須退延的也不退延、回收延退權(quán)限；還有的將取保候?qū)�、監(jiān)視居住的審查期限用足一年、半年，而這事實上又使得部分案件效率不當(dāng)降低等問題出現(xiàn)；即便最高檢要求根據(jù)各省情況而定，地方也會按照“既有模式”層層加碼，“負(fù)擔(dān)和壓力”落在基層、一線檢察官頭上。
對此，清華大學(xué)教授張建偉表示了他的擔(dān)憂，一項好的理念就怕到基層走了樣。例如該退回補(bǔ)充偵查的，檢察官心有畏葸不退回補(bǔ)充偵查；理應(yīng)延長半個月才能把案件質(zhì)量搞好的，在一個月內(nèi)匆匆結(jié)束審查，起訴后再做修補(bǔ)工作，必然為案件質(zhì)量埋下隱患。
在中國人民大學(xué)教授陳衛(wèi)東看來，慎用不起訴控制不當(dāng)就會造成對于依法應(yīng)當(dāng)不起訴的案件不能作出不起訴決定，形成司法僵化現(xiàn)象。司法機(jī)關(guān)有過這方面的教訓(xùn)，不應(yīng)作繭自縛。
那么，降低“案-件比”是不是意味著該退的案件也不退呢？2020年8月27日，在“抓實業(yè)績考評、深化檢察改革、全面推進(jìn)檢察事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展”電視電話會議上，最高檢明確要求：在深化落實“案-件比”質(zhì)效評價標(biāo)準(zhǔn)的同時，應(yīng)區(qū)分不同的案件類型。一些涉眾型經(jīng)濟(jì)犯罪案件疑難復(fù)雜，是否退查、延審絕不能搞“一刀切”。
“這些指標(biāo)都不能簡單化，要與捕后不起訴、撤回起訴、無罪判決等指標(biāo)統(tǒng)籌評價�！睆堒姀�(qiáng)調(diào)，檢察機(jī)關(guān)辦的每一起案件，都事關(guān)國家治理、法治建設(shè)大局，更關(guān)乎老百姓、當(dāng)事人的切身利益�！鞍�-件比”的價值歸根到底就是“責(zé)任”，每一起案件都要努力辦到極致，杜絕程序“借用”“空轉(zhuǎn)”！如果放任程序性“案件”增加，甘于低能、無效，不僅檢察人員徒增勞累，更有損當(dāng)事人權(quán)益、空耗司法資源。
“案-件比”并不是只限于刑事檢察。最高檢第六檢察廳廳長馮小光對記者介紹，目前辦理的民事檢察監(jiān)督案件一般歷經(jīng)一審、二審、再審審查等多個訴訟程序，甚至多次依職權(quán)啟動再審，每次審理后作出的裁判結(jié)果往往都不同，有的案件最終的裁判結(jié)果是維持一審判決，歷經(jīng)十幾年又回到了原點。當(dāng)事人打了十幾年官司還是沒有解決問題，既增加了訴累，占用了寶貴司法資源，又損害了司法公信，與最高檢提出的“案-件比”理念相悖。
“對于民事檢察自身來說，辦理的監(jiān)督案件審查環(huán)節(jié)較少，‘案-件比’體現(xiàn)得不明顯。但是有的地方存在案件審理周期過長的情況，部分監(jiān)督案件尚不能在民事訴訟法規(guī)定的3個月內(nèi)結(jié)案，耗費司法資源，影響司法公信力和人民滿意度，今后應(yīng)當(dāng)加以改進(jìn)”，馮小光如是表達(dá)。
最高檢第八檢察廳廳長胡衛(wèi)列認(rèn)為，“案-件比”抓住了司法管理的命門，突出了更加注重辦案實效、注重問題解決的價值追求。目前公益訴訟統(tǒng)計指標(biāo)中不專設(shè)立“案-件比”，但在公益訴訟的工作和案件管理中體現(xiàn)了相關(guān)“案-件比”的要求，一是就行政公益訴訟而言，針對同類公益損害、同一行政機(jī)關(guān)履職不到位的情形，要求只立一個案，避免類案群發(fā)檢察建議，相比行政訴訟中“一行為一案件”要求更嚴(yán)格；二是對公益損害恢復(fù)，不再計為一個一個單獨的新案件，體現(xiàn)了最高檢對于公益訴訟始終著眼于公益損害恢復(fù)的實際效果，著眼于推進(jìn)國家治理的制度定位和價值追求。
有一組數(shù)據(jù)值得我們關(guān)注，2020年檢察機(jī)關(guān)自行補(bǔ)充偵查（主要在審查起訴階段）數(shù)同比增加23.5倍。苗生明分析后認(rèn)為，這就是降低“案-件比”的檢察政策催生的聯(lián)動效應(yīng)。比如，審查中需要補(bǔ)充一份書證、詢問一兩名證人等，在過去往往要通過退回補(bǔ)充偵查來完成（一往一返，各自增加一個月辦案期限），現(xiàn)在檢察官自己直接補(bǔ)充偵查，還是原來一個月左右的辦案期限，這就大大縮短辦案周期，還提高了檢察官的偵查能力、起訴后的庭辯能力，可謂“一舉多得”。
吉林省人民檢察院檢察長尹伊君表示，“‘案-件比’徹底激活了自行補(bǔ)充偵查這項曾經(jīng)沉睡的機(jī)制”。江蘇省人民檢察院檢察長劉華認(rèn)為，自行補(bǔ)充偵查將促進(jìn)刑事檢察官從書面審查的“偏科生”轉(zhuǎn)變?yōu)榧葧䦟彶�、又能偵查、更能到庭辯指控證明犯罪的“多面手”。
2020年10月14日，全國基層檢察院建設(shè)工作會議上首次提出“案件編號終身制”
圖為一句話的補(bǔ)充偵查提綱
2019年7月的一個午后，最高人民檢察院第一次“不忘初心、牢記使命”主題教育交流會上，第七檢察廳廳長張相軍剖析了一起行政賠償抗訴案件，引起最高檢黨組高度重視。張軍當(dāng)場部署第七檢察廳抓緊整理報告，并明確指示“該案反映出的訴訟程序空轉(zhuǎn)問題很典型，可以作為主題教育期間的典型事例”。
31年前，盛大爺與他人合作建房，因不同的行政部門對該建房行為評價不一，盛大爺被處以沒收等行政處罰，申請行政復(fù)議被維持，所涉房屋又遇拆遷，從此走上“馬拉松”訴訟之路。這一官司從區(qū)打到市行政執(zhí)法機(jī)關(guān)；從地方基層人民法院、市中級人民法院打到省高級人民法院，再申訴到省檢察院、最高人民檢察院，最終抗訴到最高人民法院。
因行政和民事法律關(guān)系交織，該案歷時31年引發(fā)多個行政和民事訴訟，相關(guān)部門前前后后作出4個行政執(zhí)法決定和16個司法決定、裁判，“案-件比”竟高達(dá)1:20，這意味著盛大爺自己的一個“案子”，在執(zhí)法司法部門辦成了至少20個“案件”，程序空轉(zhuǎn)問題十分典型，執(zhí)法司法資源極大浪費，盛大爺從55歲到86歲一直奔波在維權(quán)路上，幾乎在訴訟中度過了半生。
如果以“案-件比”進(jìn)行考核評價，一開始就努力把案件辦到極致，地方執(zhí)法司法部門有任何一個環(huán)節(jié)較真的話，這個案件也不至于由最高檢抗訴、最高法審理，也許盛大爺?shù)娜松蜁膶�。因而張軍多次批示并指出，如果�?zhí)法、司法為民只是說在嘴上、寫在紙上、掛在墻上，公平正義就只是口號、標(biāo)語，法律的溫度就會很低，民心就會離我們很遠(yuǎn)。“31年申訴、3年抗訴、1年半做和解工作，86歲老人幾多悲涼，我們必須思考如何把習(xí)近平法治思想落實到實處�！�
在“不忘初心、牢記使命”主題教育中，最高檢將盛案作為典型教材，對廣大檢察人員進(jìn)行“辦實事、求極致、解難題、葆本色”深刻教育。強(qiáng)調(diào)檢察監(jiān)督更要用真心真情傳遞司法的溫度，讓人民群眾感受到溫暖，要以高度負(fù)責(zé)的精神辦理每一起案件，要做到位、做到家。
針對盛案反映出的行政訴訟“程序空轉(zhuǎn)”、行政爭議實質(zhì)化解難等問題，2019年10月，最高檢在全國檢察機(jī)關(guān)部署開展“加強(qiáng)行政檢察監(jiān)督，促進(jìn)行政爭議實質(zhì)性化解”專項活動，截至2020年11月，全國檢察機(jī)關(guān)實質(zhì)性化解行政爭議6000余件，解決了一批人民群眾的操心事、煩心事、揪心事。
由于該案歷時31年，涉及行政機(jī)關(guān)較多且歷經(jīng)行政區(qū)劃變更、職能調(diào)整、機(jī)構(gòu)改革等問題，情況非常復(fù)雜。為妥善化解矛盾、實質(zhì)性解決申請人訴求，最高人民檢察院、最高人民法院均希望以促進(jìn)當(dāng)事人達(dá)成和解協(xié)議的方式結(jié)案，真正實現(xiàn)案結(jié)事了政和。2020年8月，最高人民檢察院派員與最高人民法院辦案人員協(xié)同辦案，促使雙方當(dāng)事人逐步縮小訴訟目標(biāo)差距，涉案行政機(jī)關(guān)也表示絕不會“新官不理舊賬”，積極踐行法治政府理念。
經(jīng)過反復(fù)做促和工作，2020年12月18日，雙方達(dá)成和解，盛大爺拿到了應(yīng)有的補(bǔ)償，這起行政爭議得到實質(zhì)性化解，當(dāng)事人終于感受到“正義的溫度”。
2019年7月8日，最高人民檢察院機(jī)關(guān)舉行“不忘初心、牢記使命”主題教育學(xué)習(xí)交流會
記者手記：總有一份溫暖讓你感動
這是南方某城一條狹窄的弄堂，清晨一場細(xì)雨后，平添了清冷，路面也有些濕潤，巷子兩邊不太整齊的房屋外墻各種電線盤繞，更顯凌亂與破舊。知道我們要來，86歲的盛大爺早早地等候在弄堂口。
2021年1月22日，記者與張相軍一行特意來到盛大爺家里回訪，當(dāng)張相軍向他轉(zhuǎn)達(dá)張軍檢察長的問候后，他很感動，真情表示“感謝黨，感謝檢察院給了我生命”。
盛大爺帶有濃重的地方口音，得全神貫注才能聽懂。老人興致很高，“采訪”基本是在傾聽。他向我們講述過去，講述自己對發(fā)明的癡迷，曾經(jīng)取得的發(fā)明專利，講述他對當(dāng)前打贏污染防治攻堅戰(zhàn)的關(guān)注。他饒有興趣地給我看他的新中國成立70周年紀(jì)念章，他的黨費證，告訴我他已經(jīng)是40多年黨齡的老黨員。看著時間一點一點過去，中間我試圖插入想了解一下30多年來他打官司的感受，但他很執(zhí)著，又能回到自己的語境里，他最想表達(dá)的是以后不打官司，就有時間搞自己的發(fā)明了，所以他感謝檢察院、法院給了他生命。
我們跟他說，“您要感謝，就要感謝新時代，感謝中央全面依法治國方略的落實”“您86歲了，身體更重要”，他說“沒問題，我自己能上200級的臺階，我還可以搞專利”。
老人的家里有些凌亂，兩張單人床、一個輪椅、一個小茶幾將不大的客廳擠壓得空間愈發(fā)窄小，茶幾上堆滿了雜物，當(dāng)記者準(zhǔn)備把筆記本放在茶幾上時，發(fā)現(xiàn)臺面上還擺著幾塊兒“有些日子”的干巴魚骨頭、一包“黃果樹”香煙、一堆材料，一個裹著塵垢、寫著歲月，碰一下會黏住的牙簽盒。自1996年與老婆離婚后，盛大爺便與患有小兒麻痹癥的侄子一起生活在這里。
兩個小時的采訪中，他沒有像通常的“申訴人”那樣抱怨和沉浸在自己的“說法”里，也沒有把生活的委屈歸因于這場“馬拉松”訴訟。雖然因為這一案件的種種波折，他的確離了婚、兒子已經(jīng)先他去世。
茶幾上放著的材料里，最上面一份是他復(fù)印的簡報，文章題目為《堅定改革信心匯聚改革合力推動新發(fā)展階段改革取得更大突破》，這是習(xí)近平總書記在中央全面深化改革委員會第十七次會議上的講話（2020年12月30日）。
在盛大爺?shù)募依铮覀円恢睕]脫外套，臨別握手時大爺?shù)氖直鶝�，問他，不冷嗎？他回答，一點兒也不冷。他不愿意再談過去，他在認(rèn)真學(xué)習(xí)中央文件了解精神，著急抓緊時間搞自己的發(fā)明。
從這個角度看，這個31年“長久的等待”，于他也許還是有些悲涼與遺憾的……
法治日報記者在盛大爺家采訪
片言明百意，圍坐釋冰嫌。
2020年10月22日，共和國首席大檢察官張軍首次主持的“陳某刑事申訴案公開聽證會”（簡稱“首次聽證”）在福建省人民檢察院舉行。五位聽證員參加了聽證會，他們是：清華大學(xué)法學(xué)院教授張建偉；福建團(tuán)全國人大代表、福建新世通律師事務(wù)所首席合伙人洪波；河南團(tuán)全國人大代表、河南省平高集團(tuán)機(jī)械制造事業(yè)部黨委副書記、副總經(jīng)理胡中輝；福建省人民檢察院人民監(jiān)督員、盈科（福建）律師事務(wù)所律師韓正武；福建省人民檢察院人民監(jiān)督員、福建日報社記者包騫。福建省人民檢察院檢察長霍敏，最高人民檢察院第十檢察廳廳長徐向春以及四級檢察院案件承辦人參加聽證。
該案由民營企業(yè)之間股權(quán)轉(zhuǎn)讓合同糾紛引發(fā)，系不服檢察機(jī)關(guān)不起訴決定的刑事申訴案件，涉及當(dāng)前非公經(jīng)濟(jì)經(jīng)營發(fā)展問題，民事和刑事交叉串連，涉案金額巨大，在事實認(rèn)定、法律適用、案件處理等方面存在爭議，在檢察機(jī)關(guān)辦理的以事實不清、證據(jù)不足不予起訴涉嫌經(jīng)濟(jì)犯罪案件中較為典型，當(dāng)事雙方爭議雖經(jīng)福建省三級檢察機(jī)關(guān)反復(fù)做工作仍陷僵局，矛盾糾紛化解難度很大。
張軍開宗明義地介紹了聽證會的背景，“為貫徹落實以人民為中心的司法理念，接受社會監(jiān)督，增強(qiáng)辦理刑事申訴案件透明度，保證辦案質(zhì)量，促進(jìn)社會矛盾化解，維護(hù)申訴人的合法權(quán)益，鞏固深化‘群眾信訪件件有回復(fù)’制度，我們在這里召開陳某刑事申訴案公開聽證會。”
聽證會開始后，申訴人陳某在陳述案情時非常激動，數(shù)度哽咽。張軍安慰他說：“不要激動，喝點水再說。”張軍問：“你2016年報案，2017年移送到檢察院，那時候你的相關(guān)法律知識有今天這么豐富嗎？”陳某：“沒有，我是在檢察機(jī)關(guān)不起訴后，才學(xué)習(xí)法律，了解這方面的知識�！�張軍又問：“如果現(xiàn)在再讓你簽這個合同，你還簽嗎？”陳某：“肯定不了�！�張軍充分肯定地說：“你有很純熟的法律知識，關(guān)于詐騙罪的事實、證據(jù)談的都很清楚�！币姷焦埠蛧紫髾z察官如此隨和，陳某的陳述也顯得輕松了許多。
聽證會上有一個非常重要的環(huán)節(jié)，就是聽證員針對事實認(rèn)定和法律適用等問題發(fā)問，五位聽證員提出的問題都很尖銳也很犀利。據(jù)悉，討論案件時，對于該案的“罪與非罪”，聽證員意見也有分歧甚至爭論，最后才達(dá)成相對共識，這也從另外一個角度印證了“民事欺詐”與“刑事詐騙”在具體辦案中由于邊界模糊認(rèn)定起來容易混淆的說法。
聽證員在評議后發(fā)表意見認(rèn)為，該案部分事實存在模糊、證據(jù)存在短缺的問題，人民檢察院按照疑罪從無的原則，依法作出證據(jù)不足不起訴的決定，體現(xiàn)了慎重起訴的原則；福建三級檢察機(jī)關(guān)對證據(jù)進(jìn)行嚴(yán)格審查、對案件質(zhì)量嚴(yán)格把關(guān)，其精神值得肯定；建議檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)對民營企業(yè)的均衡保護(hù)，為涉案的民營企業(yè)當(dāng)事人解決實際問題，及時修復(fù)破損的社會關(guān)系。同時，期待被不起訴人積極履行法院民事裁判，實現(xiàn)和解。
對于本案涉及的三份重要訴訟文書，聽證員代表張建偉發(fā)表意見時很誠懇地指出問題，第一份不起訴決定書僅以一句“經(jīng)本院審查并退回補(bǔ)充偵查，本院仍然認(rèn)為公安機(jī)關(guān)認(rèn)定的犯罪事實不清、證據(jù)不足，不符合起訴條件”為結(jié)論過于簡單；后來的兩份復(fù)查決定書雖然增加了釋法說理部分，但對于“什么事實不清？該事實對于起訴與否究竟有何影響性意義？”在論證方面均語焉不詳，存在改進(jìn)空間。
張軍對此非常認(rèn)同，他特別指出，對于這類爭議較大的不予起訴案件，如果檢察機(jī)關(guān)當(dāng)年公開聽證，讓當(dāng)事人心服口服，也許早早就可以“案結(jié)事了人和”。檢察官釋法說理工作不到位,增加辦案工作的時間和成本,使得公安機(jī)關(guān)、當(dāng)事人不理解、不信服檢察機(jī)關(guān)辦案結(jié)果,造成當(dāng)事人一個“案子”之外，多個檢察機(jī)關(guān)先后幾年又多出幾個“案件”，導(dǎo)致不應(yīng)有的“案件”虛增。釋法說理不僅是針對當(dāng)事人，也針對司法機(jī)關(guān)各環(huán)節(jié)中的辦案單位、辦案人員，形成合力才能避免和防止司法程序空轉(zhuǎn)。
法治是最好的營商環(huán)境。在聽證員評議的間隙，張軍與申訴人和他的夫人深入溝通、促膝交流。他用自己在最高法院長期從事刑事案件辦案的經(jīng)歷，闡述了在民事與刑事之間天平往哪一頭傾斜，對于企業(yè)家的干系重大，闡述了最高檢保護(hù)民營企業(yè)的一系列新舉措，強(qiáng)調(diào)了契約精神與誠實守信，同時也幫陳某分析了他的心理狀態(tài)，陳某不由信服，當(dāng)場表示服從檢察院的意見。
聽證會后，被不起訴人積極兌現(xiàn)在聽證會上的承諾，履行自己的還款義務(wù)，使這一案件畫上了圓滿的句號。
“公開聽證”的意義何在？記者特別采訪了多位檢察長。在浙江省人民檢察院檢察長賈宇看來，首席大檢察官堅持帶頭辦理疑難復(fù)雜案件，就是“以上率下”，一場示范性的聽證會，就是一場公開的法治課。重慶市人民檢察院檢察長賀恒揚認(rèn)為，司法辦案是否做到求極致，一個很重要的衡量標(biāo)準(zhǔn)就是有沒有解決問題、能不能以最佳政治效果、社會效果和法律效果的統(tǒng)一實現(xiàn)案結(jié)事了，這也是減少申訴、治理信訪訴源問題的治本舉措。湖南省人民檢察院檢察長葉曉穎表示，讓當(dāng)事人知曉辦案程序和法律依據(jù)，增加辦案的透明度，減少群眾對司法機(jī)關(guān)的“神秘感”，可以讓人民群眾感受法律公平正義的同時，讓釋法說理更有檢察溫度。遼寧省人民檢察院檢察長李成林表示，公開聽證就是要搭建一個平臺，認(rèn)真傾聽申訴人的訴求，聽取來自社會各界代表的聽證評議，將事實、證據(jù)、法律等充分闡釋。黑龍江省人民檢察院檢察長高繼明表示，最高檢提出檢察機(jī)關(guān)服務(wù)保障民營企業(yè)要當(dāng)好“老娘舅”，就是為真愛而管，給予無微不至的關(guān)懷，但同時，對于犯錯的“孩子”要真嚴(yán)管，其目的也是為了他們健康地成長。
全國人大代表、信利律師事務(wù)所主任閻建國表示，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)“努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義�！彼痉C(jī)關(guān)如何在具體案件中讓人民滿意？檢察機(jī)關(guān)從最高到基層，檢察長接訪、公開聽證，就是“以公開促公正、以公平贏公信”，成為釋法說理、以案釋法的一篇篇教程。
據(jù)了解，2020年，童建明常務(wù)副檢察長、張雪樵副檢察長、陳國慶副檢察長分別主持了三場“公開聽證”會。
徐向春介紹，四級檢察院2020年1至11月共組織聽證2.9萬件，化解率為83.7%；排查出信訪5年以上的疑難復(fù)雜案件348件,最高檢掛牌督辦已辦結(jié)346件，并對一些久訴不決的“釘子案”,由檢察長包案(其中張軍檢察長2件、童建明常務(wù)副檢察長2件、孫謙副檢察長3件、張雪樵副檢察長2件、陳國慶副檢察長3件、政治部主任潘毅琴2件、檢委會專職委員張志杰、萬春各2件)。截至目前，18起信訪積案已全部清理完畢。
記者手記：期待
六年來，陳某的生活軌跡基本是在“公安機(jī)關(guān)、檢察院、法院”之間穿梭，在刑事、民事之間不斷地轉(zhuǎn)換“頻道”，用他自己的話說為了一個“案子”在“公檢法”來回跑。該案“案-件比”已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于1:4。
2021年1月21日,聽聞在檢察官們的努力下該案終于畫上句號，記者特意前往福建與福建省人民檢察院郭鶴、陳鋒、吳青三位檢察官一同回訪當(dāng)事人。
看得出來，距離“首次聽證”不到兩個月的時間，陳某的精神頭已經(jīng)明顯不一樣。他說“首次聽證”在地方很轟動，老鄉(xiāng)們羨慕他自己的案件得到共和國首席大檢察官的主持辦理，認(rèn)為這是難以想象的事。他也牢牢記住了張軍檢察長的話，“作為一名企業(yè)家，要誠信要守法更要學(xué)會和懂得風(fēng)險防控�！标惸澈头蛉颂貏e委托記者將一面寫著“公正執(zhí)法護(hù)航民企”的錦旗帶回北京。
被不起訴人也委托記者帶回一面寫有“公開聽證解心結(jié)人民檢察為人民”的錦旗以及一封寫給最高檢的感謝信。這也是記者第一次見到“檢查官和檢查院”出現(xiàn)在紙面上，老百姓的“查”字里行間充滿的是真情實意。他特別感謝“檢查官”為百姓服務(wù)的情懷，釋法說理、以公開促公正，使這起近六年的矛盾糾紛得以化解。
2020年10月22日，最高人民檢察院黨組書記、檢察長張軍在福建省福州市主持陳某刑事申訴案件公開聽證會
聽證員進(jìn)入集體評議階段，張軍分別與涉案雙方當(dāng)事人促膝交談，釋法說理，深入溝通
法治日報記者回訪當(dāng)事人陳某
卷起2020年的長卷，2021年，我們將迎來中國共產(chǎn)黨百年華誕。回首來時路，每一步都不輕松；眺望前方，仍會有驚濤駭浪！
回望2020這不平凡的一年，我們看到：從小井蓋下大民生的“四號檢察建議”到網(wǎng)絡(luò)非法外之地的“六號檢察建議”，從“自訴轉(zhuǎn)公訴成為國家司法機(jī)關(guān)積極響應(yīng)民法典時代人格權(quán)保護(hù)的標(biāo)志性案件”到“36份檢察建議的萬峰湖流域生態(tài)環(huán)境受損公益訴訟專案”，從激活沉睡中的“妨害傳染病防治罪”到激活“正當(dāng)防衛(wèi)”，檢察機(jī)關(guān)正書寫著“以人民為中心”的時代答卷。
這道“數(shù)學(xué)公式”，當(dāng)“案子”與“案件”為1:1時，是最理想狀態(tài)。當(dāng)事人一個“案子”，進(jìn)入司法機(jī)關(guān)后一次性優(yōu)質(zhì)辦結(jié)，司法資源投入最少，“案結(jié)事了”、實體公正，當(dāng)事人感受最好，但隨著分母的加大，必然帶來司法公正的稀薄，司法公信力也會大打折扣。
眾所周知，除了檢察辦案人員自身辦案能力和責(zé)任心外，“案-件比”受到諸多客觀因素制約。記者采訪時就有基層檢察官反映，檢察機(jī)關(guān)在三大訴訟中處于中間環(huán)節(jié)，既不是發(fā)起者，也不是終局裁決者，直接把司法個案的質(zhì)效責(zé)任“扛”在肩上，壓力很大……呼吁反映的也是現(xiàn)實。
對此，全國人大憲法和法律委員會委員孫憲忠談了自己的看法，在他看來，強(qiáng)化“案”與“件”的科學(xué)管理，能從宏觀上反映整個政法機(jī)關(guān)辦案質(zhì)效甚至整個國家司法資源投入產(chǎn)出的情況�！鞍�-件比”的提出，就是讓我們思考一個問題，必須站在國家治理層面評判辦案質(zhì)效。
司法案件管理是一個世界性難題。孫憲忠認(rèn)為，“案-件比”是事關(guān)司法工作創(chuàng)新發(fā)展的戰(zhàn)略性、導(dǎo)向性問題，中國特色社會主義司法制度不同于國外的司法制度，在習(xí)近平法治思想的指引下，司法機(jī)關(guān)必須堅持習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)的“只有全面依法治國才能有效保障國家治理體系的系統(tǒng)性、規(guī)范性、協(xié)調(diào)性，才能最大限度凝聚社會共識�！比绾位貞�(yīng)“努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”,這是一個時代命題，需要法律共同體一起努力！
當(dāng)然，理念轉(zhuǎn)變是一個長期的過程，不可能一朝一夕就解決問題�！斗傻某砷L》里有一句話耐人尋味：我們前進(jìn)的路程既非一條直線，也非一條曲線。它是一系列的圓點與短線……進(jìn)步取得了一次次的飛躍！
來源：法治日報
責(zé)任編輯：陳天賜
