3月11日下午，全國(guó)人大組織法修改決定、全國(guó)人大議事規(guī)則修改決定經(jīng)十三屆全國(guó)人大四次會(huì)議表決通過。此次修改，是這兩部法律頒行30多年的首次修改。3月5日，全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)王晨在作兩部法律修正草案的說明時(shí)說，修改兩部法律是堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、加強(qiáng)全國(guó)人大政治建設(shè)的重要舉措，是堅(jiān)持全過程民主、保證和發(fā)展人民當(dāng)家作主的制度保障，是深入總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度的客觀要求，是深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)需要。參加審議的全國(guó)人大代表普遍認(rèn)為，兩部法律的修改必將推動(dòng)人民代表大會(huì)制度與時(shí)俱進(jìn)、完善發(fā)展。
▲海報(bào)設(shè)計(jì)丨王婷婷
夯實(shí)依法行使職權(quán)制度保障
“一法一規(guī)則”修正草案是全國(guó)人大常委會(huì)自2015年以來，連續(xù)第七年提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)審議的法律案。
哪些法律要提交全國(guó)人民代表大會(huì)進(jìn)行審議呢？
依據(jù)憲法有關(guān)規(guī)定：全國(guó)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)修改憲法；制定和修改刑事、民事、國(guó)家機(jī)構(gòu)的和其他的基本法律。此前經(jīng)全國(guó)人代會(huì)審議通過的法律分別是：立法法修改決定，慈善法，民法總則，監(jiān)察法，外商投資法和民法典。
全國(guó)人大組織法、全國(guó)人大議事規(guī)則，這兩部公眾并不太熟悉的法律，具有怎樣的重要意義？
“兩部法律把憲法的規(guī)定具體化，是國(guó)家的基本法律、人大制度的基礎(chǔ)性法律，在國(guó)家機(jī)構(gòu)的組織和運(yùn)行中具有獨(dú)特地位。”參與此次修改工作的全國(guó)人大常委會(huì)法工委國(guó)家法室副主任蔡人俊說。
人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度，是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的重要組成部分。人民通過人民代表大會(huì)行使國(guó)家權(quán)力，通過各種途徑和方式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)。兩部法律正是全國(guó)人大及其常委會(huì)依法行使職權(quán)的重要制度保障。
新中國(guó)成立以來，我國(guó)先后制定過兩部全國(guó)人大組織法。
1954年，首部全國(guó)人大組織法與五四憲法在一屆全國(guó)人大一次會(huì)議上同時(shí)通過，成為全國(guó)人民代表大會(huì)成立之后我國(guó)最早通過的法律之一。
“文化大革命”結(jié)束后，國(guó)家秩序恢復(fù)正常。1982年12月4日，五屆全國(guó)人大五次會(huì)議審議通過了現(xiàn)行憲法，在1954年憲法的基礎(chǔ)上，對(duì)國(guó)家機(jī)構(gòu)作了一系列新的重要規(guī)定，完善了國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)體制和政治體制。
在此次大會(huì)上，重新制定的全國(guó)人大組織法，根據(jù)新通過的憲法，總結(jié)人民代表大會(huì)制度的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)，對(duì)1954年全國(guó)人大組織法作了較大的修改和補(bǔ)充完善，為改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)提供了根本政治制度保障。
此后一個(gè)時(shí)期，人民代表大會(huì)制度展現(xiàn)出前所未有的活力。1989年4月，七屆全國(guó)人大二次會(huì)議制定了全國(guó)人大議事規(guī)則。
以“規(guī)則”為名的法律在我國(guó)并不多。全國(guó)人大議事規(guī)則對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)會(huì)議的舉行，議案的提出和審議，審議工作報(bào)告，審查國(guó)家計(jì)劃和國(guó)家預(yù)算，國(guó)家機(jī)構(gòu)組成人員的選舉、罷免、任免和辭職，發(fā)言和表決等程序作了具體規(guī)定。
人大是集體決定問題，它的基本活動(dòng)是舉行會(huì)議，通過會(huì)議行使職權(quán)。因此，“議事規(guī)則本身就是一個(gè)很重要的法律，制定這個(gè)規(guī)則，對(duì)于進(jìn)一步健全全國(guó)人民代表大會(huì)的工作制度，提高人民代表大會(huì)的議事效率，有著重要的意義�！睍r(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)的萬里曾這樣說。
全國(guó)人大組織法、全國(guó)人大議事規(guī)則，與憲法高度關(guān)聯(lián)，與選舉法、代表法等法律一起，是人民代表大會(huì)制度的基礎(chǔ)性法律，對(duì)于保障最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)發(fā)揮了重要作用。
3月8日上午、3月9日下午，十三屆全國(guó)人大四次會(huì)議各代表團(tuán)召開代表小組會(huì)議審議“一法一規(guī)則”修正草案。
在審議過程中，全國(guó)人大代表、全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)委員、北京市人大常委會(huì)副主任閆傲霜認(rèn)為：“本次修改總結(jié)了人民代表大會(huì)制度實(shí)踐的新經(jīng)驗(yàn)新成果，適應(yīng)人大制度面臨的新情況，解決人大工作中遇到的新問題，是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)自我完善、自我建設(shè)的生動(dòng)實(shí)踐�！�
全國(guó)人大代表，河北省委書記、省人大常委會(huì)主任王東峰說，修改全國(guó)人大組織法和全國(guó)人大議事規(guī)則，是全國(guó)人大及其常委會(huì)和各級(jí)人大加強(qiáng)自身建設(shè)，提升法治化、規(guī)范化、制度化水平的重要舉措。
兩部法律由于是不同時(shí)間制定的，有些內(nèi)容有重復(fù)，有些內(nèi)容與全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則、代表法、立法法、監(jiān)督法、預(yù)算法、監(jiān)察法等的規(guī)定存在重合或不協(xié)調(diào)、不一致之處。因此，此次修法比較好地處理了兩部法律之間以及與相關(guān)法律的關(guān)系，做好統(tǒng)籌和銜接，避免簡(jiǎn)單重復(fù)。
“按照立法工作計(jì)劃，全國(guó)人大議事規(guī)則修改后，下一步，我們將對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則作出必要的修改完善�！比珖�(guó)人大常委會(huì)法工委國(guó)家法室主任童衛(wèi)東透露。
參加審議的全國(guó)人大代表普遍認(rèn)為，兩部法律的修改，不僅是全國(guó)人大組織制度、工作制度和議事規(guī)則不斷走向健全的過程，也是最高立法機(jī)關(guān)依法立法、不斷完善自身行使職權(quán)的法治保障的過程。
與時(shí)俱進(jìn)反映體制和機(jī)構(gòu)改革變化
法律折射社會(huì)的變遷。時(shí)代在發(fā)展，國(guó)家的根本政治制度也在完善發(fā)展。30多年間，人民代表大會(huì)制度不斷發(fā)展、完善，特別是黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視、全面加強(qiáng)黨對(duì)人大工作的領(lǐng)導(dǎo)。
法律草案在立法全過程多次公開征求意見、常委會(huì)聽取“一府一委兩院”專項(xiàng)工作報(bào)告、執(zhí)法檢查、專題詢問、備案審查、代表列席常委會(huì)、憲法宣誓……一系列新制度、新方式不斷推出，日益規(guī)范。
黨的十九大和十九屆四中全會(huì)決定明確提出，健全人大組織制度、工作制度和議事規(guī)則。
貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度的重要思想和習(xí)近平法治思想，落實(shí)黨中央重大決策部署，總結(jié)吸收人民代表大會(huì)制度實(shí)踐的新經(jīng)驗(yàn)新成果，“一法一規(guī)則”修改工作于2019年正式啟動(dòng)。
2020年8月、12月，兩部法律修正草案分別提請(qǐng)十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十一次、第二十四次會(huì)議兩次審議。每一次審議，都為兩部法律修正草案帶來新的內(nèi)容。
比如，全國(guó)人大組織法修正草案二審稿，在草案一審稿基礎(chǔ)上，進(jìn)一步補(bǔ)充完善各專門委員會(huì)職責(zé)，增加規(guī)定各專門委員會(huì)組織起草有關(guān)法律草案，承擔(dān)常委會(huì)專題詢問有關(guān)工作。
又如，針對(duì)有的常委會(huì)委員和地方建議進(jìn)一步擴(kuò)大會(huì)議公開事項(xiàng)，增進(jìn)人民群眾對(duì)最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)行使職權(quán)過程的了解，全國(guó)人大議事規(guī)則修正草案二審稿增加規(guī)定，秘書處可以組織代表和有關(guān)部門、單位負(fù)責(zé)人接受新聞媒體采訪；代表團(tuán)可以組織本代表團(tuán)接受新聞媒體采訪。大會(huì)全體會(huì)議可以通過廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等進(jìn)行公開轉(zhuǎn)播。
2021年“上大會(huì)”，是這兩部法律修改工作的最后一步。
“草案最重要的修改內(nèi)容，是增設(shè)‘總則’一章，增加規(guī)定全國(guó)人大及其常委會(huì)的性質(zhì)地位，特別是規(guī)定堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)�！比珖�(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)沈躍躍在福建代表團(tuán)分組審議兩部法律修正草案時(shí)說。
全國(guó)人大組織法修正草案的另一個(gè)重要修改，是充分反映國(guó)家監(jiān)察體制改革、黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革后有關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置及其職能發(fā)生的新變化。
比如，修正草案增加規(guī)定國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)可以向全國(guó)人大及其常委會(huì)提出議案、常委會(huì)組成人員不得擔(dān)任國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)的職務(wù)，增加規(guī)定對(duì)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)及其主任的質(zhì)詢、罷免制度。
去年8月，全國(guó)人大常委會(huì)首次聽取了國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)專項(xiàng)工作報(bào)告，社會(huì)普遍認(rèn)為這是全國(guó)人大及其常委會(huì)加強(qiáng)對(duì)監(jiān)委監(jiān)督的重要體現(xiàn)。而此次法律修改，在憲法規(guī)定的基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確了國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)的職責(zé)，以及和全國(guó)人大之間的關(guān)系。
在全國(guó)人大議事規(guī)則的修改中，增加的這樣一條規(guī)定受到普遍關(guān)注：遇有特殊情況，常委會(huì)可以決定適當(dāng)提前或者推遲召開會(huì)議；提前或者推遲召開會(huì)議的日期，未能在當(dāng)次會(huì)議上決定的，常委會(huì)可以另行決定，或者授權(quán)委員長(zhǎng)會(huì)議決定，并予以公布。
從歷史上看，全國(guó)人代會(huì)的召開時(shí)間并不固定，直到上世紀(jì)90年代以后，大會(huì)開會(huì)日期才逐步固定到每年3月初。去年，受新冠肺炎疫情影響，全國(guó)人代會(huì)推遲到5月份召開，打破了20多年來3月初開大會(huì)的慣例；同時(shí)，召開了7天，是改革開放以來大會(huì)開會(huì)時(shí)間最短的一次，日程緊湊、精簡(jiǎn)高效。
總結(jié)這些經(jīng)驗(yàn)，全國(guó)人大議事規(guī)則修正草案對(duì)組織“精簡(jiǎn)版”會(huì)議作出原則規(guī)定，明確應(yīng)當(dāng)合理安排會(huì)議日程，提高議事質(zhì)量和效率。此外，還根據(jù)立法法的規(guī)定，在確保法律案審議質(zhì)量的前提下，減少了審議環(huán)節(jié)，簡(jiǎn)化了會(huì)議程序等。
“會(huì)期短了，效率高了�！闭劦竭@兩年的參會(huì)體驗(yàn)，全國(guó)人大代表、安徽省潛山市黃鋪鎮(zhèn)黃鋪村黨委書記王紹南感觸頗深地說，雖然日程緊湊，但會(huì)議質(zhì)量并未打折，代表們審議發(fā)言時(shí)也更追求高效。
江蘇代表團(tuán)召開小組會(huì)議審議兩部法律修正草案時(shí)，周鐵根、戴源、潘雪平等代表說，兩部法律的修改完善，既保持了人大工作的連續(xù)性穩(wěn)定性，又提升了相關(guān)制度規(guī)范的適應(yīng)性，進(jìn)一步健全了全國(guó)人大制度體系。
全國(guó)人大代表、國(guó)家圖書館理事會(huì)理事長(zhǎng)韓永進(jìn)談到，全國(guó)人大組織法修正草案第37條增加了專門委員會(huì)的工作職能，“我作為全國(guó)人大教科文衛(wèi)委員會(huì)委員，幾年來先后參加了傳染病防治法、公共文化服務(wù)保障法的執(zhí)法檢查。這些履職實(shí)踐，使我深切體會(huì)到這兩部修正草案確實(shí)將一些成熟的、行之有效的做法通過法律制度固定下來，持續(xù)從實(shí)踐中獲取生機(jī)活力，推動(dòng)人民代表大會(huì)制度與時(shí)俱進(jìn)，完善發(fā)展�！�
“全過程民主”入法
此次兩部法律修改的一大亮點(diǎn)，是將全國(guó)人大及其常委會(huì)堅(jiān)持“全過程民主”寫入法律。
全過程民主有何深意？這背后有個(gè)小故事。
2019年11月，習(xí)近平總書記來到上海長(zhǎng)寧區(qū)虹橋街道古北市民中心考察時(shí)指出，我們走的是一條中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路，人民民主是一種全過程的民主，所有的重大立法決策都是依照程序、經(jīng)過民主醞釀，通過科學(xué)決策、民主決策產(chǎn)生的。
簡(jiǎn)潔的論斷，蘊(yùn)含著千鈞力量。人民當(dāng)家作主，是社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)和核心。如果人民只有投票的權(quán)利而沒有廣泛參與的權(quán)利，那只是不完整的民主；而社會(huì)主義民主政治將民主貫穿于選舉、決策、管理、監(jiān)督的全過程，能切實(shí)滿足人民需求、解決人民問題。
人民民主是一種全過程的民主。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想研究中心執(zhí)行副主任、馬克思主義研究院副院長(zhǎng)辛向陽說，完整的制度程序和完整的參與實(shí)踐，從制度上和實(shí)際運(yùn)行上保證了民主要體現(xiàn)在從選舉到?jīng)Q策、管理、監(jiān)督的全過程，實(shí)現(xiàn)全鏈條化。這次法律修改，鮮明地體現(xiàn)出這個(gè)重要理念。
比如，全國(guó)人大組織法修正草案增加規(guī)定：全國(guó)人大及其常委會(huì)“堅(jiān)持全過程民主”“傾聽人民的意見和建議”，人民代表“充分發(fā)揮在全過程民主中的作用”。
全國(guó)人大代表、清華大學(xué)語言教學(xué)中心教授何福勝說，這些修改既貫徹了習(xí)近平總書記關(guān)于“全過程民主”的重要要求，也體現(xiàn)了全國(guó)人大的性質(zhì)。修改法律的過程，正是一個(gè)全過程民主的體現(xiàn)。
又如，經(jīng)兩次常委會(huì)會(huì)議審議后，兩部修正草案向十三屆全國(guó)人大代表印發(fā)，征求意見，并先后兩次在中國(guó)人大網(wǎng)全文公布，征求社會(huì)公眾意見。匯總各方意見后，修正草案作了進(jìn)一步修改完善，形成提請(qǐng)本次全國(guó)人代會(huì)審議的文本。
事實(shí)上，全過程民主早已在全國(guó)人大及其常委會(huì)的實(shí)踐中體現(xiàn)。
從出席本次全國(guó)人代會(huì)的代表構(gòu)成來看，近3000名代表來自各行各業(yè)，很多是一線的工人、農(nóng)民、知識(shí)分子等。他們從人民群眾中產(chǎn)生，反映基層群眾的意見建議，代表人民行使立法、監(jiān)督等權(quán)力。
不只是一年一度的全國(guó)人民代表大會(huì)，在平時(shí)的國(guó)家立法、監(jiān)督等工作中，人大代表也發(fā)揮著越來越重要的作用。本屆全國(guó)人大常委會(huì)以來，已有近800人次的代表列席全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議，直接參與立法，有50多位基層全國(guó)人大代表參加了全國(guó)人大常委會(huì)執(zhí)法檢查活動(dòng)。
近年來，全國(guó)人大常委會(huì)法工委在全國(guó)建立了10個(gè)基層立法聯(lián)系點(diǎn)，這些基層立法聯(lián)系點(diǎn)也被稱為“立法直通車”。工作在法律一線，讓全國(guó)人大代表、江蘇省律師協(xié)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)車捷深刻感受到科學(xué)立法、民主立法、依法立法的重要性。
“去年在和昆山基層立法聯(lián)系點(diǎn)的交流過程中，我充分體會(huì)到這里民意反饋更精彩、問題把握更精確、建議提出更精細(xì)，基層立法聯(lián)系點(diǎn)已成為全過程民主的一個(gè)生動(dòng)體現(xiàn)和實(shí)踐載體�！避嚱菡f。
這次修法中，兩部法律案就支持和保障代表依法履職作出多處修改，讓“人民當(dāng)家作主”的制度堡壘更堅(jiān)固。
“此次全國(guó)人大組織法修正草案就完善代表建議辦理工作機(jī)制增加‘對(duì)全國(guó)人大代表提出的建議、批評(píng)和意見，有關(guān)機(jī)關(guān)、組織應(yīng)當(dāng)與代表聯(lián)系溝通，充分聽取意見，認(rèn)真研究辦理，及時(shí)予以答復(fù)’‘代表建議、批評(píng)和意見辦理情況的報(bào)告，應(yīng)當(dāng)予以公開’等規(guī)定，將對(duì)提高代表議案和建議的辦理實(shí)效起到推動(dòng)作用，也讓我們今后更有動(dòng)力提出高質(zhì)量的建議。”全國(guó)人大代表、北京市科學(xué)技術(shù)研究院北京科技戰(zhàn)略決策咨詢中心學(xué)術(shù)帶頭人伊彤說。
全過程民主也對(duì)代表履職盡責(zé)提出更高要求。比如，全國(guó)人大代表應(yīng)當(dāng)同原選舉單位和人民保持密切聯(lián)系，聽取和反映人民的意見和要求，努力為人民服務(wù)，充分發(fā)揮在全過程民主中的作用；代表應(yīng)當(dāng)勤勉盡責(zé)，認(rèn)真審議各項(xiàng)議案和報(bào)告，嚴(yán)格遵守會(huì)議紀(jì)律等。
進(jìn)入中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代，人民群眾在民主、法治、公平、正義等方面的要求日益增長(zhǎng)，政治制度“優(yōu)化升級(jí)”，順應(yīng)時(shí)代，也順應(yīng)民心。
為你我而制定，因你我而修改，滿足你我期盼，這是全過程民主的不竭源泉，這是中國(guó)式民主的魅力所在。LW
“一法一規(guī)則”修改流程
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刊于《瞭望》2021年第11期
來源：瞭望
責(zé)任編輯：尹廣樂
