法規(guī)、司法解釋與法律抵觸怎么辦
詳解全國人大常委會備案審查工作各環(huán)節(jié)
制圖/李曉軍
編者按:
備案審查制度是我國一項憲法性制度，是有中國特色的憲法監(jiān)督制度，是全國人大及其常委會監(jiān)督憲法法律實施的重要方式。全國人大常委會法工委作為全國人大常委會具體承擔(dān)公民、組織審查建議研究職責(zé)的工作機構(gòu)，對立法法、監(jiān)督法賦予公民、組織提出違憲違法審查建議的權(quán)利始終高度重視。近日，《法制日報》記者采訪了全國人大常委會法制工作委員會法規(guī)備案審查室主任梁鷹，對十二屆全國人大以來備案審查工作主要情況作了解讀。
今年“五一”假期前，全國人大常委會法工委收到了一份“特殊的禮物”——一件來自100多名研究生聯(lián)名提出的審查建議。
4月22日，在上海大學(xué)舉辦的“2017中國知識產(chǎn)權(quán)研究生著名商標(biāo)專題研討會”上，來自全國20多所大學(xué)的100多名知識產(chǎn)權(quán)研究生達成了一個共識，即“我國當(dāng)前各地的著名商標(biāo)制度存在著諸多嚴(yán)重問題亟待大力解決”。
在研討會上，100多名學(xué)生聯(lián)名對《重慶市著名商標(biāo)認定和保護條例》提出審查建議，建議全國人大常委會開展著名商標(biāo)地方立法調(diào)研。
在研究之后，全國人大常委會法工委將審查建議轉(zhuǎn)送給了重慶市人大常委會辦公廳，并提出了“請研究并于2017年6月9日前反饋意見”的要求。
“法學(xué)專業(yè)大學(xué)生通過這種方式來關(guān)注國家法治建設(shè)，真的讓我很受觸動�！痹谌珖舜蟪Ｎ瘯ㄖ乒ぷ魑瘑T會法規(guī)備案審查室主任梁鷹看來，這份“特殊的禮物”很有意義。
“隨著全面依法治國的逐步深入，備案審查制度作用的不斷顯現(xiàn)，公民、組織運用法治思維和法治方式理性表達訴求，積極參與對立法活動監(jiān)督的情況將會越來越多。我們也將一如既往地堅持對公民、組織提出的審查建議逐一進行認真研究。”梁鷹近日對《法制日報》記者說。
4年接收各類審查建議443件
近年來，多個地方頒布或者修訂了計劃生育條例。其中廣東、云南、江西等地條例規(guī)定，用人單位可以與違反地方計劃生育條例的職工解除勞動合同(勞動關(guān)系、聘用合同)或者辭退、開除。
這類規(guī)定一出，立即引發(fā)了社會的廣泛關(guān)注與熱議。
就在剛剛過去的5月，長期關(guān)注此事的上海財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授王全興、人力資源和社會保障部勞動科學(xué)研究所研究員王文珍、北京大學(xué)法學(xué)院教授葉靜漪、浙江財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授錢葉芳決定聯(lián)名提出審查建議。
“我們研究認為，此類規(guī)定違反了勞動合同法第三十九條關(guān)于用人單位單方解除勞動合同的法定情形，同時法律也未賦予地方立法機關(guān)增設(shè)用人單位解除勞動合同法定情形的權(quán)利。”王全興等專家在建議中認為，依據(jù)立法法相關(guān)規(guī)定，建議全國人大常委會對此予以審查。
“我們已經(jīng)收到了這幾名專家提出的審查建議，并已依法啟動審查。我們會認真依法進行審查研究，并向提出建議的公民進行反饋。”梁鷹對記者說。
自十二屆全國人大以來，全國人大常委會法工委共接收公民、組織提出的各類審查建議443件。其中，2013年度62件、2014年度43件、2015年度246件、2016年度92件。
4年來，公民、組織向全國人大常委會提出違憲違法審查建議的數(shù)量呈不穩(wěn)定態(tài)勢。例如，2015年度全國人大常委會法工委共研究處理審查建議246件。這一數(shù)量是十一屆全國人大五年間年平均數(shù)的340.72%，是2014年度的512.50%。
“究其原因，主要是制定機關(guān)出臺的規(guī)范性文件直接與公民、法人的權(quán)益密切相關(guān)，社會關(guān)注度高，以及備案審查工作宣傳力度加大等�！绷胡椩趯η闆r進行分析后指出。
梁鷹特別指出，公民、組織提出審查建議，不少是在自身權(quán)益受到侵害且窮盡各種救濟途徑后提出的。建議審查的規(guī)范性文件，其制定機關(guān)層級有高有低，內(nèi)容涵蓋經(jīng)濟、政治、社會、文化等多個領(lǐng)域，問題既涉及與法律之間的關(guān)系，又涉及具體執(zhí)法等實際問題。
“其中，有的屬于歷史遺留問題，有的屬于立法過程中沒能解決的難點問題，有的屬于改革發(fā)展過程中的問題，需要考慮的因素多，研究面臨的難度大�！绷胡椪f。
認真研究每一份審查建議
在逐漸增大的難度面前，法工委除了堅持“對審查建議逐一進行認真研究”的同時，還建立和完善備案審查中函告制定機關(guān)并聽取意見、征求有關(guān)部門和有關(guān)方面意見、實地調(diào)研、向?qū)彶榻ㄗh人反饋等方面的工作機制，不斷加強備案審查的監(jiān)督糾正力度，回應(yīng)社會關(guān)切，維護國家法制統(tǒng)一和公民、法人的合法權(quán)益。
今年兩會期間，全國人大常委會法工委副主任許安標(biāo)在3月9日舉行的十二屆全國人大五次會議記者會上提到，有一個經(jīng)媒體報道的案例“不止看了一次”。
2015年10月，浙江省杭州市居民潘洪斌騎行的一輛電動自行車被杭州交警依據(jù)《杭州市道路交通安全管理條例》扣留。潘洪斌認為，該條例在道路交通安全法的有關(guān)規(guī)定之外，增設(shè)了扣留非機動車并托運回原籍的行政強制手段，違反了法律規(guī)定。因此，潘洪斌于2016年4月致信全國人大常委會提出審查建議，建議對《杭州市道路交通安全管理條例》進行審查，請求撤銷該條例中違反行政強制法設(shè)立的行政強制措施。
在收到審查建議之后，全國人大常委會法工委向杭州市人大常委會發(fā)函，請其就《杭州市道路交通安全管理條例》有關(guān)公安交通管理部門對違反通行規(guī)定駕駛?cè)加椭嚨确菣C動車輛可以扣留并托運回原籍，且托運的相關(guān)費用由車輛所有人承擔(dān)的規(guī)定，作出說明。
杭州市人大常委會責(zé)成有關(guān)部門對審查建議進行研究后，書面反饋了意見。全國人大常委會法工委對條例制定機關(guān)反饋的意見進行了認真研究，認為條例關(guān)于扣留非機動車并強制托運回原籍的規(guī)定與行政強制法的規(guī)定不一致。
全國人大常委會法工委就上述問題與杭州市人大常委會進行溝通，要求制定機關(guān)進行研究，對條例規(guī)定進行修改。之后，杭州市人大常委會和有關(guān)部門著手研究條例修改方案，決定將條例的修改列入2017年立法計劃，同時委托專家學(xué)者對本屆人大任期內(nèi)制定的全部地方性法規(guī)的合法性問題進行全面審查。
此后，全國人大常委會法工委按照有關(guān)規(guī)定向提出審查建議的公民潘洪斌進行了書面反饋。
這樣的事例，在全國人大常委會法工委的工作中并不少見。
2013年，分別就《黑龍江省氣候資源探測和保護條例》關(guān)于氣候資源探測設(shè)定行政許可、《吉林市國有土地上房屋征收與補償條例》關(guān)于補償協(xié)議履行爭議的解決方式、《四川省〈中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法〉實施辦法》關(guān)于主任會議許可對代表采取限制人身自由的強制措施等問題，與黑龍江、吉林、四川省人大常委會法工委進行溝通，交換意見，還就四川省代表法實施辦法存在的違法問題提出了處理建議。
2015年，就《江蘇省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》，與江蘇省人大常委會法工委溝通，交換意見，提出修改的建議。
2017年，就地方審計法規(guī)中規(guī)定的以審計結(jié)果作為政府投資建設(shè)項目竣工結(jié)算依據(jù)的規(guī)定，向31個省、自治區(qū)、直轄市人大常委會發(fā)函，要求地方自行進行清理。
……
“對于審查建議涉及的法規(guī)、司法解釋中存在的違法問題，我們認真依法開展監(jiān)督糾正工作，通過與制定機關(guān)溝通，促使其得到修改、廢止或者明確納入修改計劃�！绷胡椪f。
實現(xiàn)反饋工作常態(tài)化制度化
對提出審查建議的公民、組織進行反饋，是備案審查工作的一項重要環(huán)節(jié)。
黨的十八屆四中全會通過的《關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中進一步提出，加強備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件。
“我們緊緊圍繞加強備案審查制度和能力建設(shè)這一任務(wù)，積極開展了相應(yīng)的工作�！绷胡椪f。
值得注意的是，在2014年之前，全國人大常委會法工委就進行了建立反饋工作機制的探索，由法規(guī)備案審查室對審查建議人進行反饋，取得了較好效果。2014年全國人大常委會工作要點中提出，健全備案審查制度，研究建立備案審查工作中的溝通、反饋機制。
最終，在對多年來的工作進行梳理和總結(jié)之后，制定了《全國人大常委會法制工作委員會對提出審查建議的公民、組織進行反饋的工作辦法》，從而實現(xiàn)反饋工作常態(tài)化、制度化。
該工作辦法規(guī)定，對公民、組織針對法規(guī)、司法解釋提出的審查建議，要視情況作出相應(yīng)的反饋:
經(jīng)研究認為建議審查的法規(guī)、司法解釋不存在與法律抵觸問題的，在研究結(jié)束后進行反饋，對有關(guān)情況予以說明。
經(jīng)研究認為建議審查的法規(guī)、司法解釋存在與法律抵觸問題的，在依照備案審查工作程序?qū)ο嚓P(guān)問題處理后進行反饋，告知處理結(jié)果。
對不屬于全國人大常委會審查范圍的規(guī)范性文件提出的審查建議，轉(zhuǎn)送有權(quán)審查的機關(guān)研究處理的，在轉(zhuǎn)送后告知建議人轉(zhuǎn)送情況；不予轉(zhuǎn)送的，可以告知建議人徑向有權(quán)審查的機關(guān)提出。
部分地方未及時修改法規(guī)保證行政審批制度改革舉措落地
法工委主動“出擊”審查成常態(tài)
2015年修改后的立法法強化主動審查機制，規(guī)定全國人大有關(guān)的專門委員會和常委會工作機構(gòu)，可以對報送備案的規(guī)范性文件進行主動審查；并對司法解釋作了約束性規(guī)定，要求司法解釋應(yīng)當(dāng)主要針對具體的法律條文、必須報全國人大常委會備案審查等。
值得注意的是，修改后的立法法賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)后，有地方立法權(quán)的主體數(shù)量從過去的80家增加到300多家，維護法制統(tǒng)一的難度明顯增大，加強備案審查工作更加緊迫。
“無論是備案審查工作的重要性，還是備案審查工作難度的增大，都對我們的工作提出了更高的要求，包括備案審查工作機制的完善、備案審查能力建設(shè)的加強等。”全國人大常委會法制工作委員會法規(guī)備案審查室主任梁鷹近日在接受《法制日報》記者采訪時指出，要積極開展主動審查研究工作，不斷推動備案審查制度和能力建設(shè)。
逐件審查行政法規(guī)和司法解釋
按照“有件必備、有備必審、有錯必糾”的要求，對“一府兩院”報備的行政法規(guī)、司法解釋，堅持逐件、逐條進行主動審查研究，提出審查研究報告。審查研究報告對每一件行政法規(guī)、司法解釋，無論是否存在與法律不一致的問題，都提出明確的審查研究意見。
十二屆全國人大以來，4年間共審查研究42件行政法規(guī)、98件司法解釋。
梁鷹指出，近年來，行政法規(guī)和司法解釋呈現(xiàn)出以下兩個特點:數(shù)量多、內(nèi)容廣、領(lǐng)域?qū)挕I(yè)性強；制定工作不斷規(guī)范，質(zhì)量不斷提高。
對于全國人大常委會法工委而言，面對不斷發(fā)展變化的新情況，必須始終嚴(yán)格掌握合法性審查標(biāo)準(zhǔn)，不斷完善工作機制，積極改進工作方法，方能切實提高工作成效。
“對發(fā)現(xiàn)的與法律規(guī)定不一致問題，依法開展監(jiān)督糾正工作。在堅持工作層面溝通協(xié)商的同時，逐步推動正式提出書面研究意見，提高審查研究工作的嚴(yán)肅性和權(quán)威。”梁鷹說。
為使備案審查各主要工作環(huán)節(jié)均形成制度和有章可循，全國人大常委會法工委制定了《全國人大常委會法制工作委員會法規(guī)、司法解釋備案審查工作規(guī)程(試行)》，其中包括對存在違法性問題的法規(guī)、司法解釋的處理等內(nèi)容，并對審查建議人反饋等備案審查中的各個主要方面和各個重要環(huán)節(jié)都進行了規(guī)范。
“這項工作規(guī)程的制定，不僅為我們開展備案審查工作提供了一個可操作的制度規(guī)范，也為地方人大常委會加強備案審查制度建設(shè)提供了一個較好的范本。”梁鷹說。
對地方性法規(guī)開展重點審查
針對1萬多件現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)，全國人大常委會法工委結(jié)合中央有關(guān)決策部署和相關(guān)法律的修改情況，有重點地開展主動審查研究工作。
黨的十八大提出要深化行政審批制度改革，繼續(xù)簡政放權(quán)。2013年至2014年兩年間，為依法推進行政審批制度改革，全國人大常委會先后3次通過修改有關(guān)法律的決定，取消或者下放了一批行政審批事項。
“2015年，我們組織力量，對與3次修改法律有關(guān)的107件地方性法規(guī)，逐件進行認真研究，掌握地方性法規(guī)根據(jù)法律取消或者下放行政審批事項作相應(yīng)修改的情況。最后確認有30多件地方性法規(guī)與修改后的法律規(guī)定不一致�！绷胡椊榻B。
隨后，全國人大常委會法工委向各省、自治區(qū)、直轄市人大常委會發(fā)函，要求各地及時研究處理與修改后的法律不一致問題。同時，還結(jié)合地方性法規(guī)修改工作，積極推動地方性法規(guī)的常態(tài)化清理。
這樣的審查工作，對于全國人大常委會法工委而言，已是一種常態(tài)。
讓梁鷹印象深刻的是，針對部分地方出臺“雷人法規(guī)”影響政府形象或者突破法律、損害法律尊嚴(yán)的問題，全國人大常委會法工委多次開展了主動審查研究工作。
“例如，對《廣州市控制吸煙條例》《廣州市養(yǎng)犬管理條例》《深圳市公共廁所管理辦法》《北京市主要行業(yè)公廁管理服務(wù)工作標(biāo)準(zhǔn)》等地方性法規(guī)、規(guī)章以及規(guī)范性文件是否報送備案的情況進行了解，并對有關(guān)文件進行審查研究。”梁鷹說。
推進備案審查信息平臺建設(shè)
近年來，各地備案審查機構(gòu)設(shè)置逐步完善，人員配備逐步到位，審查能力水平不斷提高。但與此同時，進展不平衡、不少地方機構(gòu)人員不足等問題依然存在，難以適應(yīng)備案審查工作要求。
“隨著中國特色社會主義法律體系的形成和全面依法治國的推進，尤其是賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)后，立法主體數(shù)量大幅增加，地方性法規(guī)的數(shù)量也將大大增加，備案審查工作面臨更大挑戰(zhàn)。”梁鷹說。
在這樣的背景下，全國人大常委會法工委會同辦公廳秘書局、信息中心等有關(guān)單位，于2016年上半年啟動了備案審查信息化建設(shè)工作，計劃在兩到三年左右的時間內(nèi)，建立起覆蓋全國、互聯(lián)互通、功能完備、操作便捷的法規(guī)備案審查信息平臺。
據(jù)了解，備案審查信息平臺建設(shè)進展順利，法規(guī)備案審查信息平臺已初步建成。目前，現(xiàn)行有效的一萬余件地方性法規(guī)已按照統(tǒng)一規(guī)范的格式上傳到平臺。
梁鷹介紹，這項工作的長遠目標(biāo)是將所有納入全國人大常委會備案審查范圍的規(guī)范性文件均實現(xiàn)電子報備，最終建成覆蓋全國、互聯(lián)互通、功能完備、操作便捷的法規(guī)備案審查信息平臺，實現(xiàn)全國各級立法主體、備案審查主體互聯(lián)互通。（法制網(wǎng)記者 蒲曉磊）
來源：法制日報——法制網(wǎng) 責(zé)任編輯：王淑靜
