總理要求堅決整治“紅頂中介” 社科院藍皮書剖析社會組織腐敗特征
反腐鋒芒鎖定社會組織“病灶”
制圖/李曉軍
“打虎”“拍蠅”“獵狐”三管齊下的布局已然形成,反腐鋒芒逐步有序伸向包括社會組織在內(nèi)的基層領(lǐng)域。
社會團體、基金會以及民辦非企業(yè)單位三類社會組織在不同范圍內(nèi)不同程度上均存在用人方面的腐敗、經(jīng)濟方面的腐敗以及事務方面的腐敗。社會組織與行政機關(guān)脫鉤,被視為根除社會組織腐敗的最有效途徑之一。
【視點關(guān)注】
□ 法制網(wǎng)記者 趙麗
“一定要下決心清理不規(guī)范的中介服務,特別要堅決整治‘紅頂中介’!”
2017年伊始,中共中央政治局常委、國務院總理李克強在1月4日的國務院常務會議上如此強調(diào)。
當天會議還決定,再取消與法律職業(yè)資格認定、鐵路運輸基礎(chǔ)設備生產(chǎn)企業(yè)審批等有關(guān)的20項中介服務事項；積極探索將與行政審批相關(guān)的中介服務逐步改為政府購買；切實降低企業(yè)制度性交易成本。
“紅頂中介”,這種伴生于改革、寄生于體制并不斷蠶食改革紅利的“寄生蟲”,正在被清除出體制。
事實上,自2016年8月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關(guān)于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發(fā)展的意見》開始,這項工作便已進入新階段�！皟赊k”印發(fā)的“意見”明確規(guī)定,推進社會組織政社分開,貫徹落實《行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤總體方案》,除法律法規(guī)有特殊規(guī)定外,政府部門不得授權(quán)或委托社會組織行使行政審批；在職公務員不得兼任基金會、社會服務機構(gòu)負責人,已兼職的在“意見”下發(fā)后半年內(nèi)應辭去公職或辭去社會組織職務。
中央對“紅頂中介”問題持續(xù)高度關(guān)注,一大原因在于“紅頂中介”成為滋生腐敗土壤。前不久由中國社會科學院發(fā)布的2016年《反腐倡廉藍皮書》,也專門對治理社會組織腐敗做了分析。
社會組織腐敗呈個性化特征
對社會組織提出政社分開的要求,并非新鮮事。
在2014年11月15日召開的國務院常務會議上,李克強表示:“我去一些地方考察時看到,政務大廳里面的收費都取消了,但大廳隔一條馬路就是一家咨詢服務的中介公司,里面還坐著幾個‘大蓋帽’,要辦事的民眾,都要來這里先走一趟,這不是‘暗度陳倉’嗎?!”
從2015年開始,國家相繼發(fā)布了一系列文件,要求清理“紅頂中介”。
《國務院關(guān)于第一批清理規(guī)范89項國務院部門行政審批中介服務事項的決定》指出,國務院決定第一批清理規(guī)范89項國務院部門行政審批中介服務事項,不再作為行政審批的受理條件。建立“營造公平競爭、破除壟斷、優(yōu)勝劣汰的市場環(huán)境”。
李克強在2015年指出:“大幅減少投資項目前置審批,取消全部非行政許可審批事項,消除行政審批‘灰色地帶’,整治‘紅頂中介’,加快建立權(quán)力清單、責任清單和負面清單,著力鏟除滋生腐敗土壤�！�
在2016年的一次國務院常務會議上,在部署消除行政審批“灰色地帶”時,李克強曾形象指出,要警惕一些審批事項換個“馬甲”,由政府職能轉(zhuǎn)到與政府關(guān)聯(lián)的“紅頂中介”,要徹查“紅頂中介”代替行政收費等現(xiàn)象。
今年1月4日的國務院常務會議上,李克強重申,本屆中央政府成立以來,已經(jīng)取消了許多行政審批和行政許可,但仍然存在許多不規(guī)范的中介服務事項,必須進一步加大清理力度。
“許多收費的中介服務是和行政機關(guān)暗中連在一起的。企業(yè)不經(jīng)過這些中介服務,就別想拿到必要的行政審批和行政許可。這就給企業(yè)造成了直接的負擔�！崩羁藦妵绤栒f道。
溯及“紅頂中介”的前身,不難發(fā)現(xiàn),其來源不外乎兩種:一種是因政府部門職能轉(zhuǎn)變,一些被改革部門以行業(yè)協(xié)會等方式繼續(xù)把持原部門利益；另一種是,伴隨簡政放權(quán),一批中介機構(gòu)相繼成立,承接已取消的審批權(quán),以此謀取壟斷利益。
而之所以引得總理如此一而再再而三的嚴喝,對社會組織相關(guān)問題進行專門研究的中國社會科學院政治學研究所副研究員王紅艷總結(jié)說,一方面,這一時期反腐力度明顯增強,“打虎”“拍蠅”“獵狐”三管齊下的布局已然形成,反腐鋒芒逐步有序伸向包括社會組織在內(nèi)的基層領(lǐng)域,反腐斗爭的壓倒性態(tài)勢已經(jīng)形成。
“另一方面,這一時期社會團體、基金會、民辦非企業(yè)單位三類社會組織繼續(xù)保持較快增長,而且,社會組織內(nèi)部良莠不齊已然成為不爭的事實,關(guān)涉社會組織的負面信息時有爆料,其中不少與腐敗相關(guān)�！蓖跫t艷說。
《反腐倡廉藍皮書》中分析認為,社會團體、基金會以及民辦非企業(yè)單位三類社會組織在不同范圍內(nèi)不同程度上均存在用人方面的腐敗、經(jīng)濟方面的腐敗以及事務方面的腐敗,但就具體而言,各類社會組織的腐敗也呈現(xiàn)一些個性化的特征。
“以社會團體為例,有的存在兼職未辦理報批手續(xù)的情況,有的存在逾期未換屆的情況,有的存在負責人超齡、超屆任職的情況,有的存在兼職領(lǐng)導違規(guī)領(lǐng)取報酬的情況,有的存在沒有獨立賬戶的情況,有的沒有執(zhí)行非營利會計制度�！蓖跫t艷進一步介紹說,有的存在超出章程規(guī)定的宗旨和業(yè)務范圍開展活動甚至是營利性經(jīng)營活動的情況,有的存在事先未征得同意而強制黨政機關(guān)等參加活動的情況,有的存在強制企事業(yè)單位接受服務并擅自設立收費項目、擴大收費范圍、提高收費標準的情況,有的存在未經(jīng)批準而舉辦評比達標表彰活動的情況,有的存在借評比達標表彰之機非法斂財?shù)那闆r,有的存在未經(jīng)本人同意而利用黨政機關(guān)領(lǐng)導干部個人名義進行宣傳的情況等。
從民辦非企業(yè)單位來看,王紅艷總結(jié)說,這其中,有的存在現(xiàn)有凈資產(chǎn)低于開辦資金的情況,有的存在內(nèi)部機構(gòu)設置不合理、管理欠規(guī)范的情況,有的存在變更場所、法定代表人、業(yè)務范圍和增設內(nèi)設機構(gòu)時沒有及時辦理變更手續(xù)的情況,有的存在將獎補資金用于個人福利性支出的情況,有的存在挪用資產(chǎn)或抽逃資金的情況等。
存量腐敗問題將進一步暴露
“現(xiàn)代的社會組織是一支重要的社會治理和公共服務力量,它對社會的穩(wěn)定起著關(guān)鍵作用。但是目前在社會組織管理方面,法律法規(guī)不是很健全,社會組織依附于政府部門,使其自身發(fā)展能力比較差�！眹倚姓䦟W院紀檢監(jiān)察室主任竹立家在接受《法制日報》記者采訪時說,目前,一些社會組織掛靠在政府部門,“躺在”政府靠山上,導致提供的公共服務質(zhì)量比較低,依法依規(guī)發(fā)展社會服務事業(yè)的意愿比較低。政社分開對于增強社會組織獨立自主發(fā)展方向,將會有很大改變。
“政社不分使一些社會組織名義上從事社會公共服務,實際上卻承擔著政府職能。而且這些社會組織不僅在資金上附庸政府部門,在其他事務方面也承擔著一部分行政審批職能。一些政府部門不好直接出面的事務,就交由社會組織代為完成,并從中謀得不正當利益。在人員任命方面,一些社會組織也不是自我選舉,而是由政府部門任命。這些弊端導致社會組織缺乏活力,更減損了公共服務質(zhì)量�！睂Υ�,北京大學廉政建設研究中心副主任莊德水說,“‘紅頂中介’實際上構(gòu)成了社會的不公平和不公正,使依靠政府部門的社會組織擠壓其他社會團體�！t頂中介’的存在與要求社會組織中立的原則相悖,是逾越法律的行為�！�
據(jù)了解,目前在全國范圍內(nèi),各地民政部門正在積極推進行業(yè)協(xié)會、商會與行政機關(guān)脫鉤工作。這是貫徹落實2015年7月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤總體方案》的結(jié)果。
“脫鉤”被專家們視為根除社會組織腐敗的最有效途徑之一。
之所以說“脫鉤”是“最有效”途徑之一,王紅艷有其專門研究,至少未來五年里,社會組織腐敗問題發(fā)展可能呈現(xiàn)以下幾個新特點:
首先是,社會組織存量腐敗問題暴露的可能性將進一步增加。伴隨著黨政領(lǐng)域反腐力度的不斷加大和深化,以及社會組織與黨政部門真正脫鉤分離工作的逐步有效推進,社會組織尤其是一度充當某些體制內(nèi)單位“藏污納垢”處所的社會團體與基金會,既有的腐敗問題勢必逐漸批量暴露；
其次,社會組織發(fā)生增量腐敗的可能性將進一步增加。一方面,在社會組織政策話語基本不變的情況下,社會組織必將保持兩位數(shù)的增長速度,即便在發(fā)生腐敗的概率不變的情況下,社會組織發(fā)生腐敗的絕對數(shù)值也可能增加。另一方面,伴隨著穩(wěn)步推進政府向社會組織購買服務以及積極鼓勵公益創(chuàng)投等工作的落實,社會組織發(fā)揮作用的平臺將進一步增加,獲得資助的機會將進一步增加,面臨的誘惑和挑戰(zhàn)也將進一步增加；
第三,社會各界關(guān)注社會組織及其腐敗問題的程度可能進一步增加。這是因為,一方面,社會組織覆蓋人群將進一步增加的勢頭不會改變,勢必受到更多的關(guān)注。這是社會組織繼續(xù)發(fā)展的必然結(jié)果。另一方面,社會組織影響民眾生活的程度將進一步增加的勢頭不會改變,勢必受到更多的關(guān)注。這是推進社會組織承接政府轉(zhuǎn)移職能工作的必然結(jié)果。而伴隨著反腐鋒芒向基層延伸,社會組織作為基層領(lǐng)域的一個重要治理主體和受體,勢必受到更多的關(guān)注。
對此,竹立家也坦言,“脫鉤”的落實還需要一個過程,要加強法制建設,加快制定對社會組織起到指導規(guī)范作用的法律法規(guī),依法推進社會組織的管理工作。一些地方的試點工作成效不是很明顯。去年8月“意見”的出臺,是對“方案”的進一步細化。
社會組織是治理受體也是主體
2016年3月10日,陜西省民政廳發(fā)布施行《全省性行業(yè)協(xié)會商會負責人任職管理辦法(試行)》,其中第10條明確規(guī)定,全省性行業(yè)協(xié)會商會負責人不設置行政級別,不得由現(xiàn)職和不擔任現(xiàn)職但未辦理退(離)休手續(xù)的公務員兼任。
“兩辦”印發(fā)的“意見”則明確規(guī)定,在職公務員不得兼任基金會、社會服務機構(gòu)負責人,已兼職的在“意見”下發(fā)后半年內(nèi)應辭去公職或辭去社會組織職務。
“禁止公務員在社會組織兼職,實際上與禁止公務員兼職企業(yè)經(jīng)理是一樣的規(guī)定。是防止出現(xiàn)腐敗、不公平等現(xiàn)象。”莊德水說,禁止公務員在社會組織中兼職并不是我國的特立獨行,在國外也是這樣要求的。這樣的廉政規(guī)定是必須存在的,否則就會出現(xiàn)“紅頂中介”這樣的問題。公務員在社會組織兼職的行為本身就違背了公務員法、《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》等。
不過,根據(jù)王紅艷的研究,在治理社會組織腐敗方面,還有一些方面需要落實。
“2014年底,民政部和財政部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于加強社會組織反腐倡廉工作的意見》。一些地方政府根據(jù)這一精神積極部署了社會組織腐敗治理行動。但是,調(diào)研表明,不少地方政府并未真正啟動這項工作,‘社會組織腐敗問題不大’等論調(diào)也在一定范圍內(nèi)、一定程度上流行�！蓖跫t艷介紹說,《關(guān)于加強社會組織反腐倡廉工作的意見》,是我國改革開放以來第一份明確的、綜合性的指導全國各地開展社會組織腐敗治理行動的文件,具有不容置疑的重大意義。但是,這份文件也有其局限性,沒有區(qū)別對待社會組織,“不同的社會組織與黨政部門的關(guān)系強度不同、誘發(fā)腐敗的土壤不同、易發(fā)腐敗的環(huán)節(jié)領(lǐng)域不同、所發(fā)腐敗的類型不同等。這些類型化問題,在推進社會組織反腐倡廉建設工作過程中均應給予認真考慮和嚴正對待。此外,在試行社會組織退出機制過程中,應規(guī)范退出程序,強化財務審計,警惕‘問題’社會組織‘渾水摸魚’,以退出方式來逃避責任追究”。
據(jù)王紅艷介紹,組織引導社會力量參與反腐倡廉建設,已然成為一種趨勢。有的地方甚至正在嘗試構(gòu)建形成社會力量參與主體明確清晰、參與途徑暢通規(guī)范、參與效果扎實明顯的工作體系,努力實現(xiàn)從無序參與到有序參與、從隨機參與到常態(tài)參與、從淺層參與到深層參與的三大轉(zhuǎn)變,加快社會力量參與反腐倡廉的制度化、規(guī)范化、程序化建設。
“從當前正風反腐的工作情況來看,社會組織更多地被看作是治理受體而非治理主體。事實上,社會組織既是治理受體也是治理主體,其作為主體的角色和功能必須得到重視和使用。正因為如此,我們討論社會組織與反腐倡廉時必須堅持兩個視角:第一,社會組織本身的倡廉建設與反腐�。坏诙�,社會組織介入其他領(lǐng)域,參與反腐倡廉建設。”王紅艷說,而且,因為社會組織具有非營利性、非政府性、獨立性、志愿性、公益性等特點,在正風反腐工作,尤其是在促進廉政文化建設、良好社會風氣養(yǎng)成以及黨政部門工作作風轉(zhuǎn)變等方面,具有不可替代的積極作用。
來源：法制網(wǎng) 責任編輯：黃琴
