民告官，這些部委緣何敗訴
2015年9月9日，北京一中院法官開庭審理某外貿(mào)企業(yè)訴環(huán)保部進口固體廢物管理案。本報通訊員 李佳攝
以內(nèi)部信息為由不予公開，國土資源部敗訴；超法定期限作出行政復議決定，國家能源局敗訴；違反程序?qū)徟帘３址桨福繑≡V……不久前，北京市第一中級人民法院向社會通報了以國務(wù)院部委為被告的十大民告官典型案件，其中部委敗訴的五件。這是新修改的行政訴訟法從2015年5月1日施行以來，部委敗訴案件首次集中公開。
在民告官案件中，部委當被告的居于最高層次。由于地域管轄的緣故，這類案件的70%都由北京一中院一審，受到社會高度關(guān)注。
來自北京一中院行政庭的數(shù)據(jù)顯示：2015年5月1日至2016年4月30日，該院新收一審民告官案件945件，其中部委當被告的912件，數(shù)量創(chuàng)歷史新高。一年間，34個國務(wù)院部委先后走上被告席，涉及證券及銀行業(yè)監(jiān)管、軌道交通建設(shè)用地審批、建設(shè)項目水土保持等多個領(lǐng)域。2015年，該院有66件涉部委案件系因事實不清、證據(jù)不足敗訴，實體敗訴率達33.5%。
國家部委居于行政管理系統(tǒng)的高點，他們被告上法庭，往往涉及某項行政執(zhí)法規(guī)則或標準，具有較強的示范效應(yīng)和標桿意義。那么，他們因何被告，又緣何敗訴？
政府信息公開領(lǐng)域敗訴多
記者梳理發(fā)現(xiàn)，此次通報的部委敗訴的5件典型案例中，涉及政府信息公開的有3件，凸顯了該領(lǐng)域矛盾糾紛高發(fā)。
在原告華先生訴國土資源部一案中，華先生要求公開某市對軌道交通建設(shè)用地進行預審的申請報告、初審意見及其他政府信息。國土資源部認為，申請報告、初審意見是工作中獲取的內(nèi)部管理信息，于是作出告知書，不予公開這些信息。華先生不服，起訴到法院。北京一中院審理認為，被告作為信息獲取機關(guān)，對涉案信息具有公開義務(wù)。以內(nèi)部管理信息等為由拒絕公開，缺乏事實及法律依據(jù)，判決撤銷告知書中涉及申請報告及初審意見的部分，責令被告對該部分的申請重新作出處理。
清華大學法學院教授余凌云研究過300多個政府信息公開案件。他發(fā)現(xiàn)，在不少類似的案件中，一些行政機關(guān)、法院都認為公眾應(yīng)當向政府信息制作機關(guān)而不是獲取機關(guān)申請信息公開。
“但我認為這種觀念是錯誤的。”余凌云表示，“雖然你不是制作機關(guān)，但你作出行政決定是基于信息制作機關(guān)提供給你的信息，也就是說你將這個信息作為你作出決定的基礎(chǔ)，可以保證信息的準確性，那么老百姓申請公開信息，不能說不是制作機關(guān)就不予公開。國土資源部敗訴的這個案件有很重要的意義�！�
此外，在夏先生訴中國銀監(jiān)會一案中，銀監(jiān)會未依申請公開2008年、2009年部門決算文件，而且在答復中未載明法律依據(jù)，被判對夏先生的申請重新作出處理；在另一起余先生訴中國證監(jiān)會信息公開案中，證監(jiān)會以余先生申請公開的信息為審查中的過程性信息為由不予公開，被判敗訴。
“從這幾個案件來看，法院依法裁判，保障了原告的訴權(quán)和知情權(quán)，督促被告注意按照政府信息公開條例的要求為老百姓服務(wù)，達到了解決爭議、案結(jié)事了的目的。”中國人民大學法學院教授莫于川說。
拖延行政被確認違法
2013年8月，黑龍江省發(fā)改委作出批復，核準了一家煤礦的建設(shè)項目。原告姜先生主張，自己是相關(guān)礦產(chǎn)投資人，該項目核準批復侵犯了其采礦權(quán)，遂向國家能源局申請行政復議。國家能源局復議認為，姜先生與該項目核準批復沒有利害關(guān)系，駁回了他的復議申請。姜先生不服，訴到北京一中院。
北京一中院審理認為，參照《企業(yè)投資項目核準暫行辦法》的規(guī)定，企業(yè)投資項目核準主要對項目是否符合國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、宏觀調(diào)控政策以及經(jīng)濟安全、生態(tài)環(huán)境等方面進行審查。就礦井新建項目而言，核準并不對采礦權(quán)的歸屬進行審查。姜先生與該項目核準批復并不具有利害關(guān)系，國家能源局駁回其行政復議申請并無不當。但是，被告早在2014年3月就收到了原告的復議申請，直到當年10月才作出復議決定，已超出60天的法定行政復議期限，判決確認被告作出的復議決定違法。
行政法學家、中國社科院法學所研究員周漢華告訴記者：“民告官案件中的利害關(guān)系問題非常復雜。本案探索利害關(guān)系的一般判斷標準，具有超越個案的指導價值。同時，本案對行政機關(guān)無正當理由嚴重超越法定復議期限的行為判決確認違法，也符合新行政訴訟法加強對行政程序合法性監(jiān)督力度的立法精神。”
在北京一中院副院長馬立娜看來，打官司總有勝負，勝固有所喜，敗也有所得。“我們對案件進行司法審查和監(jiān)督，不僅能夠促進相關(guān)部委規(guī)范自身行政行為，也可以通過部委對下級的指導和行政復議的監(jiān)督，推進全國行政執(zhí)法的規(guī)范。從這個角度講，敗訴未嘗不是一件大有裨益的事情�！�
違反程序?qū)徟慌袛≡V
2013年7月，水利部所屬水土保持監(jiān)測中心召開技術(shù)評審會，對某煤業(yè)集團的礦井及選煤廠水土保持方案報告進行評審。隨后，監(jiān)測中心作出技術(shù)審查報告，表示基本同意該水土保持方案報告，并向水利部上報了評審意見。2013年8月，煤業(yè)集團向水利部申請批準該水土保持方案，水利部批復表示基本同意。原告孫先生認為該水土保持方案侵犯了自己的合法權(quán)益，申請行政復議遭駁回后，起訴到法院。
北京一中院審理認為，水利部的批復符合有關(guān)規(guī)章要求的條件，實體上并無不當。但在程序上，應(yīng)當是先受理申請，再組織技術(shù)審查或委托有關(guān)機構(gòu)進行技術(shù)評審。本案中，水利部在受理審批申請之前已先行委托進行技術(shù)評審，判決確認被訴批復違法。
“這個案件吸引我的是行政程序違法問題，程序違法如何處理，學術(shù)界有不同看法。”國家行政學院法學部教授楊偉東說：“本案最終法院確認程序違法，但不撤銷行政決定。我認為這個案件的積極意義，是為類似案件提供了一個參考標準�！�
隨著新行政訴訟法的深入實施，越來越多的國家部委及其他行政機關(guān)將走上被告席，敗訴的案子也會不斷出現(xiàn)。北京一中院院長吉羅洪說：“法無授權(quán)不可為，法定職責必須為，這是法治政府建設(shè)的核心要求。對行政機關(guān)的履職行為進行有效的司法監(jiān)督，法院作為審判機關(guān)責無旁貸�！�
回顧行政審判的歷程，清華大學法學院教授何海波頗為感慨：“上世紀80年代的時候，浙江一個農(nóng)民把縣政府告上法院，成為轟動一時的大新聞。而現(xiàn)在，國務(wù)院各個部門基本上都當過被告，有的當被告已經(jīng)成為‘家常便飯’，還有的因為敗訴的案件，改變了相關(guān)的行政決策和執(zhí)法機制。這就是法治建設(shè)的進步�！保ㄓ浾� 王逸吟 通訊員 曾巧藝）
